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【期刊名称】 《法学》
城中村改造中农民集体财产权救济主体制度的完善
【作者】 郭洁【作者单位】 辽宁大学
【分类】 土地法【中文关键词】 城中村改造;农民集体财产权;救济主体
【期刊年份】 2013年【期号】 10
【页码】 90
【摘要】

城中村改造带来了集体财产关系的政策性调整并引发了严重的侵权问题。在城乡融合的趋势下,现行农民集体财产权救济主体规则面临着理论困境和制度的非适应性。对此问题的解决关系到新型城镇化战略的稳步推进,需要创新救济主体理论,即从绝对的团体理论转向团体与个体的平衡理论,从成员权理论转向以利益为联结点的利害关系人理论,并通过扩展合法救济主体的范围,再造城中村改造中农民集体财产权救济主体制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180776    
  一、城中村改造过程中农民集体财产权救济的必要性
  伴随着多年新型城镇化的发展,大量的城中村由于政策性改造逐渐消失。然而,城中村形成过程中日益膨胀的农民集体资产及其派生的财产权益在城中村改造后并未因此灭失,[1]相反,基于其在改造后对农民生存与发展的重要意义以及可能面临的侵权风险,迫切需要明晰妥当的救济制度以强化私法的保障。
  (一)城中村改造对农民集体财产关系的影响
  城中村改造的法律本质是与农民集体组织主体变更相关的多项财产要素的政策性调整,城中村改造之于农民集体财产关系的影响包括:国家征收农民集体不动产引起的土地所有权变更;以实现农民对集体资产的人格化占有为目的,对原农民集体组织公有财产在村民个体间进行的股权量化分配;对于原农民集体组织进行的股份制或公司制改造。最关键的法律后果则是撤销原农民集体组织,变更农民集体财产权主体。这种撤销和变更分为两种情形:(1)原农民集体组织主体变更,其财产所有权相对消灭。在经济发达地区,原农民集体组织被撤销后转变为公司法人形态,一种做法是通过向原集体成员分配集体财产、量化股权,形成股份合作制企业;另一种做法是原内部成员与外部投资者共同持股成立有限责任公司。[2](2)农民集体组织主体撤销,其财产所有权绝对消灭。在经济欠发达地区,一些城中村经改造后,农民集体组织的财产全部被用于清偿债务或者被分配给个人,农民集体组织不复存在。
  (二)农民集体财产权在城中村改造过程中面临的侵权风险
  城中村改造引发的如此复杂的财产关系变动,不可避免地会造成一定的利益流失,而对农民集体财产权益的凯觎和侵害则首当其冲。
  1.来自公权力的侵害。首先,对土地补偿权益的侵害。城中村内的大量土地已经形成集体建设用地,但在其转为国有后,各地方政府往往仍按照集体土地的标准予以补偿,即按宅基地区位和房屋重置成本计算补偿费,拒绝适用国有土地上城市房屋补偿标准(即市价)。而对于土地补偿款,乡镇政府往往还以“乡扣”、“村留”等名义予以截留。其次,不当干预集体资产的处分。地方政府通过行政权力控制集体组织进而控制集体财产。在实践中,由于村民委员会往往是地方政府城中村改造的工作机构,乡镇政府通过“利益分成”等各种名目克扣或截留农民集体的土地补偿金。
  2.来自开发商的侵害。城中村改造的开发项目一般由开发商实施,而开发商最关注的则是城中村改造能给其带来的经济利益。由于法律制度的不健全、合同协商过程的不透明,不良开发商经常与地方政府或者农民集体代表勾结,在征地、拆迁、补偿、安置、建设等环节大肆攫取农民集体利益。例如,村委会不经村民民主决议程序,在土地公开出让前即与开发商私下达成合作协议,开发商在获得开发权后与村委会违法约定将农用地作为改造范围,从事商品房开发,以弥补前期的开发投资。[3]
  3.来自农民集体财产管理者的侵害。村民委员会是农民集体所有权权利行使的主要主体。在村民自治的行政法领域中,村民委员会属于基层自治组织,承担着落实上级政府“城中村改造指标任务”的受托行政职能,因而村民委员会兼有管理集体资产的行政职权和代行集体财产所有权的职能。在各地城中村改造过程中通常由村干部代表农民集体参与相对方的协商,由于地位上的非中立性,村干部徘徊在“理性自利的个人”与“为民请命”之间,为不同的利益集团代言或在其中进行取舍,此时即不可避免地会发生村干部牺牲集体利益、侵害农民集体财产权的风险。具体表现为:一是对农民集体财产的不当处分。城中村改造后,农民集体财产应当优先预留作为集体成员的社会福利、用于支付原村民的社会保障费用。但有学者调查发现,在温州地区的城中村改造中,有的村委会以“杀鸡取卵”的恶意处分方式将拍卖商业用地所得的上千万集体资产一分不剩地全部分给村民,虽然村民一夜暴富,但是用来保障村民未来生活和农民集体生存和发展的基本物质条件却瞬间被消耗一空;[4]二是农民集体财产代表人侵占集体财产。农民集体的土地财产经征收后,在大量采用现金补偿的情况下,村干部集体或个人私分、挪用、挥霍补偿款的侵权现象相当严重。
  二、现行农民集体财产权救济主体制度的非适应性
  (一)现行农民集体财产权救济主体制度的内容
  现行法律对于城中村改造中农民集体财产权的救济主体没有专门的规定,实践中依据的规范包括两个方面:一是《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》有关农民集体财产救济权的行使规则;二是最高人民法院2003年实施的《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》。
  1.救济主体的范围。权利的救济是权利行使的表现,涉及实体和程序两方面的规则。依据《中华人民共和国民事诉讼法》,提起诉讼的原告应是争讼法律关系的利害关系人,原告行使农民集体财产救济权时,应是实体上的权利人。在司法实践中,司法机关须先行根据《中华人民共和国物权法》和有关法律确认原告是否具有农民集体财产的所有人、共有人或者管理人资格。目前,农民集体财产权的救济主体分为以下三类:(1)农民集体财产权的权利主体,即作为乡镇、村、村小组农民集体的三级所有人。(2)农民集体财产权的行使主体,即集体经济组织、村民委员会、村民小组。(3)农民集体的成员个人。《中华人民共和国物权法》63条第2款规定:“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”《中华人民共和国村民委员会组织法》36条规定:“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。”对该条规定的理解是:第一,村民个人对违法决议行使撤销权适用民事诉讼程序;第二,撤销权的依据是农民集体内部决议违反法律、法规规定的程序;第三,村民个人行使救济权的客体是集体经济组织内部人员侵害村民权益的决议行为,并且只有在决议内容关乎全体村民的共益权进而与集体财产权益发生关联时,如对土地征收补偿款分配决议有异议,村民个人才具备救济主体的法定资格。中小学减的负已经加到家长身上了
  2.救济权的行使程序。《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国物权法》以及有关城中村改造的地方性法规、地方政府规章,没有规定农民集体财产权救济的专有程序。2006年7月14日最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》指出,以村民小组为当事人的诉讼应由村民小组长作为主要负责人提起,村民小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,履行民主议定程序,即“召开村民小组会议,应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上,或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数同意”。在相关的行政救济领域,最高人民法院2011年9月实施的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》将诉讼主体限定为半数以上的集体经济组织成员。该司法解释第3条第2款规定:“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后,对涉及农村集体土地的行政行为不服的,过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”上述司法解释创制的农民集体财产权的救济程序是,救济权行使以农民集体内部的民主程序为先决条件,需要形成集体成员绝对多数的救济合意方为有效。在实务中,受诉法院一般认为,诉请农民集体财产权的救济时,“半数以上村民”才具有原告资格,村民个人不享有独立的提起诉讼的权利。
  (二)现行农民集体财产权救济规则存在的障碍
  1.所有权主体作为救济主体的缺失
  首先,城中村改造后有关原农民集体组织的承继规则不明。救济权在诉讼程序上体现为基于当事人资格享有的诉权。基于诉权法定的原理,农民集体组织主体变更后,其救济主体资格的承受须由法律明确规定。我国现行法律没有规定城中村改造后原农民集体组织与其承继主体之间的民事承继方式,救济主体的当事人资格存在立法缺失。在城中村改造之前,农民集体组织的主体形态呈现多样化特征,有的已经改组为法人型企业,有的仍保持农民集体三级所有的传统共有形式,没有完成法人改造。城中村改造这种特殊的政策转型产生的主体承继关系如不能厘清,则原农民集体组织撤销后的权利义务承受主体不明,救济权依托的诉讼承担规则将无法适用。
  其次,现有的企业转制规则不适用于城中村改造后农民集体财产权的救济。现行法中没有规定专门的农民集体组织清算程序,关于企业转制的相关司法解释只有最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》。该司法解释第1条规定,人民法院受理平等民事主体间在企业产权制度改造中发生的民事纠纷案件。[5]对于城中村改造中的农民集体财产权救济而言,该司法解释在适用上存在以下两个方面的问题:一是该司法解释适用的主体限于股份制下的典型集体经济组织。由于农民集体组织所采用的社区标准与农民集体经济组织所采用的企业成员标准的差异,两者在成员范围上不一致,司法解释中有关集体企业的诉权无法涵盖城中村改造中社区性农民集体的救济权。例如,村民不是作为集体经济组织的职工,而只有村民身份;反之,在农村地区就业的集体经济组织职工,也可能并不具有村民身份。二是该司法解释确定的集体企业转制规则,目的是保护债权人的利益,规则内容集中于债务承受主体和责任承担,对于转制集体企业自身的财产权保护并无相关规定。
  2.所有权行使主体作为救济主体的困局
  城中村改造后,作为所有权行使主体的村民委员会转变为社区居委会,但是,社区居委会无权代行救济权利。首先,依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定,居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。据此,城中村改造后原农民集体所属的社区居委会只继受了行政管理职能,没有经营管理社区内居民共有财产的法定权限,进而不享有原农民集体财产的实体和程序上的代表处分权,其代行原农民集体财产的救济权欠缺法律依据。其次,社区居民委员会代表某一特定地域原农村集体组织成员的功能已经淡化。在村委会向居委会转变后,农民作为集体经济组织成员的成员权不再通过某居民委员会(原村民委员会)管理居民户的方式体现。最高人民法院在有关司法解释中曾明确规定,“居委会没有原告主体资格,行政行为侵害农民集体经济组织财产权益的,可以由原集体经济组织的多数村民提起行政诉讼”,[6]这一解释也适用于居民委员会与成员救济权之间的代表关系。
  3.救济权行使的程序与城中村改造后农民集体主体状况的掣肘
  现行法律规定,行使农民集体财产的救济权须履行集体成员的法定合意程序,该规定是基于以下原因而作出的:一是集体财产归集体所有,村民个人并不是直接的利害关系人,只有半数以上的村民才具有团体的代表性;允许个人起诉会引起滥诉。[7]二是《中华人民共和国村民委员会组织法》22条规定的民主决策原则的适用对象是涉及集体财产的重大事由或者全体村民的公共事项,即“只有为了集体和集体成员的共同利益,并通过严格的民主程序,村集体对土地才能依法处分”,[8]而权利救济是集体财产处分权的延伸。但是,农民集体组织在城中村改造中被撤销后,其财产权救济已经丧失了合意程序的适用条件。
  首先,原农民集体成员的流动性导致合意程序远离立法的初衷。随着城镇化的推进,原农民集体成员因外出就业、在非居住地购买房产等原因,突破了原有生活社区的空间封闭性,在集中度上相当分散;很多原集体成员将个人股权份额转让或者因持股比例较低,作为共有人对集体财产权的利益关切已经淡化;农民变为城市居民后,由于土地承包经营权的逐渐退出,改变了传统的土地股份合作制下劳动者与出资者人合与资合统一的组织结构,人合的因素随着外部资本的进入逐渐稀释,动摇了社区股份合作的成员民主基础;在集体经济较不发达地区,股份合作制企业只是承担集体剩余财产的托管职能,并无具体的财产经营活动。凡此种新型城镇化带来的人口与资本的开放性与动态化,使得集体财产权的救济合意规则在立法目的上已经虚化。
  其次,农民集体财产权的救济受制于转制后企业管理者的内部控制。城中村改造后原农民集体财产依托股份合作制企业法人的财产而存在,改造中侵犯集体财产的原集体管理人员大多数转化为企业的高层管理人员。他们持有较多的股份,操控着包括原农民集体财产权救济在内的企业重大决策。由于企业内大多数成员是持股比例较低的小股东,单个股东的监督成本较高,所以普遍采取“搭便车”行为,小股东的内部监督与管理者的控制就形成了一种不均衡态势,管理者的控制行为便有恃无恐,无法期望按照一般公司法的机关代表决策程序救济集体财产。
  最后,城中村改造后的农民集体在采用股份有限公司或者有限责任公司体制时,原集体财产权的救济程序与公司法的规定相冲突。按照《中华人民共和国公司法》的规定,股份有限责任公司的股东就公司的权利提起诉讼必须连续180日以上单独或者合计持有公司1%以上的股份。对于原农民集体财产权救济的难题是,一方面可能由于集体财产被违法处分导致利害关系人没有获得股权分配或者股份数额无法达到公司法规定的份额标准;另一方面,原农民集体组织已经撤销,原告持股时间的要求与《中华人民共和国公司法》稳定持股人的立法目的不能衔接。
  三、现行农民集体财产权救济主体制度非适应性的成因
  (一)传统农民集体财产权救济主体理论的羁绊
  1.关于团体行为理论
  现行法律关于农民集体财产权救济的所有权主体和权利行使主体的规定,凸显了制度背后的团体理论思维,即将农村集体财产权保护的主体限定在成员的团体行为上,表现为不论原农民集体组织是采用单纯的社区成员共有形态,还是股份制的法人主体形态,农民集体财产权的行使在性质上属于组织行为,民主合意的救济权利行使程序是组织行为规则的延伸。因为按照团体行为理论,第一,民主合意来源于组织规则适用上的潜在要求:“商事组织在处理相关事务时,必须遵守既定的程序和经公示的对外代表制,不得以个别成员的动议替代”;[9]第二,民主合意来源于团体与成员之间的独立意志关系。在一个人的联合体中已经产生的独立于个人的团体意志是构成法人的“完人化”标准之一;以“多数决”为核心的内部民主集中制度形成团体的“独立”意志。[10]团体行为理论之下的民主合意程序无疑具有重要的制度功能:一是通过法定程序形成团体合意,构建农民集体独立组织体的决策机制;二是通过组织的独立性排除外力干涉,弘扬财产权利自由,抵制个别内部成员的专制。
  但是,不论任何形态的团体,“多数决”隐含的要求是各股东在诚意合作的前提下合理地追求利益。团体行为理论之于农民集体财产权利救济具有较大的局限性,因为有效的民主合意程序以完善的内部治理为条件,而我国现行的农民集体组织治理的症候是欠缺有效治理的内部人控制。
  第一,在采用公司形态的农民股份合作企业,由于法律规则的欠缺无法实现集体成员权利平等、权力有效制衡的规范治理。一是企业管理者控制权的风险。有学者认为,作为整合企业资源的企业家(企业管理者),要发挥其作用,就必须赋予其相应的企业控制权。然而,作为经济人的企业家,天然地具有机会主义倾向,一旦拥有了企业控制权,就不可避免地产生委托代理问题。[11]为此,企业家对于企业的控制权与企业的治理困境形成了制度悖论。二是农民集体独立决策的外部抑制。在农民集体内部的权力配置中,通常村党委书记和村主任兼任董事长和总经理,他们常常受命于上级行政领导而非财产所有人(村民),对集体资产的恣意处分情形无法避免。三是农民股份合作企业的社区性衍生出的“熟人社会”效应,“家族势力”引起的“羊群效应”,使股东的独立价值选择面临个体表决的监督成本和机会成本问题。
  第二,在农民集体没有获得独立法人形态时,内部控制更为严重。因为共有人全体是一种非常不完全的脆弱的法律主体;[12]所有权主体虚位和农民集体成员的分散性,加重了民主程序的非常态化,抑制了成员积极、独立的意思自治。斯科特在《弱者的武器》一书中指出:“作为弱者的农民反抗往往也要避免风险,不是表现为有组织、有系统和有纲领的反抗,更多地体现为日常生活中的偷懒、装糊涂以及假装顺从等。”[13]公司法理论认为,如多数股东或者其他控制人滥用组织规则侵害公司(进而侵害其他股东)的利益,民主合意的决策程序只能形成多数人对少数人的“暴政”,因而即使在典型的开放公司,团体行为理论的适用也是相对的。[14]
  2.关于成员权理论
  不论是《中华人民共和国物权法感觉黑人都特别团结》关于村民代表行使农民集体所有权的规定,还是《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民个人诉请撤销违法决议的救济权的规定,救济权主体规则均基于村民的成员权利,凸显了城乡二元分割体制下依据社区身份配置权利的理论思维。“从身份法的角度分析,村集体与其成员的身份关系是构成集体土地所有权的关键因素,农村集体土地所有权的功能在于设置一个身份的边界。”[15]因为救济权派生于原权利,实体法规定的农民享有集体财产权的身份色彩,自然映射于集体财产救济权,由此,“将集体所有权财产权益的分享圈定在特定的村民范围内,该范围之外的人均被排除对本集体土地权益的享有。”其缘由为“村集体的主要权能大多已经归属既有集体身份的村民……上述规则反映和印证了财产制度与身份制度的不可分,在许多情况下,二者结合才能有效地调整财产关系。”[16]
  成员权理论之于原农民集体财产权的救济主体规则,在两种情况下是有效的:其一是基于社会保障功能而由成员行使集体公共财产的权利;其二是以成员的身份规则调整集体内部的财产关系,排除上述情形,成员权理论就成为集体财产权救济的障碍。
  第一,农民集体成员权取得事实的不确定性。成员权毋宁是一种法律地位。[17]民法理论一般认为,成员权作为母权利决定程序性权利和实体性权利,基于身份关系与主体的稳定、长期联系和利益需求的复杂性,成员权必须由私法确认,并且在近现代以来,私法上身份制度所规范的身份行为及其效果日益标准化、社会化,成员权的形式理性要求身份取得在实体权利和程序救济权利上应具有公示性和可预见性,以使成员权产生的权利义务确定化。而我国农村集体成员身份的取得和权利的内容并不具有形式理性。首先,农民集体成员身份取得的在先事实不是基于规范意义上的出资或者团体加入行为,而是基于历史、地域、政策等复杂的社会政治因素,成员身份的认定存在制度上的相当不确定性。我国现行法律对于农民集体成员的规定并没有以基本法律的形式确定一个一体化的标准,而是采用地方性法规加团体内部协商的方式。地方性法规规定的农民集体成员的认定标准有三类,有权利义务主义、户籍主义和折中主义。[18]其次,成员权的利益空间具有弹性。许多地方性法规授权村规民约决定村民的权利内容,村民合意结果的不确定和村民决议的内部性极易导致多数人的“民主”对少数人成员权的侵害,现实中经常发生的户籍新迁入村民的身份长期得不到确认的情形就是典型例证。在城中村改造之后,由于城乡人口流动的频繁、农业经营与非农业经营的职业交叉,农民集体组织成员的身份向市民转化的趋势日益加剧,出现了村民与集体经济组织成员区分、享有承包权与享受村民待遇差异、“人户合一”与“人户分离”并存等复杂的村民身份认定难题,加大了厘定集体财产权的救济主体的难度,甚至使制度失灵。
  第二,成员权救济的无效率。成员权的救济需要借助身份性请求权。按照身份权救济的法理,在身

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