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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
强制收回特许经营权的效力性认定和合法性评价
【作者】 温贵能【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 行政法学【期刊年份】 2018年
【期号】 8【页码】 100
【摘要】

行政相对人迟延履行政府特许经营协议致使协议目的无法实现,行政机关可以适用民事法律规范单方解除协议。行政机关据此强制收回特许经营权,应肯定其效力,但对于收回特许经营权过程中没有履行听证程序的做法应给予确认违法的评价。

□案号一审:(2016)鲁07行初88号二审:(2017)鲁行终191号

【全文】法宝引证码CLI.A.1236026    
  【案情】
  原告;寿光中石油昆仑燃气有限公司(以下简称昆仑燃气公司)。
  被告:山东省寿光市人民政府(以下简称寿光市政府)。
  被告:山东省潍坊市人民政府(以下简称潍坊市政府)。
  2011年7月15日,山东省寿光市政府授权寿光市住房和城乡建设局(甲方)与昆仑燃气公司(乙方)协商共同开发寿光市天然气综合利用项目,双方签订了山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议,主要内容为:“一、甲方、乙方同意就寿光市天然气利用项目进行合作。二、甲方同意乙方在寿光市从事城市天然气特许经营,特许经营范围包括渤海化工园区(羊口镇)、侯镇化工园区、东城工业园区,特许经营期限为30年。三、甲方充分考虑天然气项目具有公共事业的特点,在国家政策法规允许的范围内,对该项目在前期可行性研究阶段、建设和经营提供最大程度的支持。四、乙方应保证在中石油管网为寿光市争取足够的天然气指标,甲方应全力配合。如果乙方不能保证寿光市实际用气需求,则甲方有权依照山东省燃气管理条例等相关法律法规进行处理。……六、本协议正式签署后,乙方对寿光市燃气项目积极开展工作,甲方利用自身优势给予积极配合。签订协议8个月内,如因乙方原因工程不能开工建设,则本协议废止。”协议签署前后,原告昆仑燃气公司陆续取得了寿光市天然气综合利用项目的立项批复、管线路由规划意见、建设用地规划设计条件通知书、国有土地使用证、环评意见书等手续。同时,原告昆仑燃气公司对项目进行了部分开工建设。
  2014年7月10日,寿光市住房和城乡建设局对原告昆仑燃气公司发出催告通知,载明:“你公司的管道天然气经营许可手续至今未能办理,影响了经营区域内居民、工业、商业用户及时用气。现通知你公司抓紧办理管道天然气经营许可手续,若收到本通知2个月内经营许可手续尚未批准,我市将收回你公司的管道天然气经营区域,由此造成的一切损失由你公司自行承担。”2015年6月25日,昆仑燃气公司参加了寿光市燃气工作会议,会议明确要求:“关于天然气镇村通工程建设,各燃气企业要明确管网铺设计划,加快推进工程建设,今年9月底前未完成燃气配套设施建设的,一律收回区域经营权。”2015年6月29日,昆仑燃气公司向被告寿光市政府出具项目建设保证书,承诺对文家门站_主管网目、羊口镇燃气项目、侯镇燃气项目、双王城生态经济园区燃气项目在办理完成项目开工手续后3个月内完成,如不能完成,将自动退出政府所授权的经营区域。
  2016年4月6日,寿光市政府作出寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》,决定按照相关框架合作协议中有关违约责任,收回昆仑燃气公司在羊口镇、侯镇的燃气经营区域授权,并授权寿光市城市基础设施建设投资管理中心经营管理。昆仑燃气公司不服该决定,向潍坊市政府申请行政复议。2016年8月2日,潍坊市政府作出潍政复决字[2016]第161号行政复议决定书,维持了寿光市政府收回昆仑燃气公司燃气经营区域授权的决定。昆仑燃气公司仍不服,提起本案行政诉讼,请求法院依法确认寿光市政府收回原告燃气特许经营权的行为违法并撤销该行政行为。
  【审判】
  山东省潍坊市中级人民法院一审认为,根据合同法第八条,第六十条第一款,第九十四条第(三)项、第(四)项之规定,依法成立的合同受法律保护,当事人应当按照约定行使权利、履行义务;当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行或当事人一方迟延履行债务致使不能实现合同目的,当事人另一方可以解除合同。本案中,寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局与昆仑燃气公司协商共同开发寿光市天然气综合利用项目,双方签订的涉案合作协议系真实意思表示,内容不违反法律、行政法规的强制性规定,协议合法有效,双方应当依约履行。昆仑燃气公司在依约取得羊口镇、侯镇化工园区、东城工业园区天然气经营区域授权后,因项目的审批、投资建设不到位,致使项目建设不能依约完成,也不能办理燃气经营许可证,在经寿光市政府催告通知、召开会议催促要求,且昆仑燃气公司出具了书面项目建设保证书作出承诺后,至2016年4月6日昆仑燃气公司仍未依约完成项目投资建设,影响了经营区域内用户及时用气,昆仑燃气公司的行为属于迟延履行合同主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行,且该迟延履行致使不能实现合同目的,寿光市政府有权依约解除合同。寿光市政府决定按照合作协议中有关违约责任条款收回昆仑燃气公司的燃气经营区域授权,事实清楚,证据充分,理由正当。因收回燃气经营区域授权,非燃气经营许可的收回,故昆仑燃气公司认为寿光市政府未履行听证程序违法的主张于法无据,不予采信。潍坊市政府收到昆仑燃气公司的行政复议申请后,履行了受理、审查、作出行政复议决定并送达等法定程序,程序合法。遂判决驳回昆仑燃气公司的诉讼请求。
  昆仑燃气公司不服,提起上诉。
  山东省高级人民法院二审认为,一、根据2015年最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称2015年《解释》)第14条的规定,人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据合同法第六十条第一款、第六十二条第(四)项、第九十四条第(四)项的规定,当事人应当按照约定全面履行自己的义务;履行期限不明确的,债权人可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间;当事人一方迟延履行债务致使合同目的不能实现的,另一方可以解除合同。本案中,涉案合作协议系寿光市政府为满足公共利益之需要,对天然气综合利用项目实施特许经营而与昆仑燃气公司签订的政府特许经营协议,属行政协议,可以适用合同法相关规定予以调整,双方均应按协议约定履行相应义务。因该协议对燃气项目建设未约定具体的完工期限,寿光市政府可以随时要求昆仑燃气公司履行协议确定的义务。案件事实表明,寿光市政府在长达5年的时间内,多次催促昆仑燃气公司进行项目建设,并表示如不履约将收回其燃气经营区域授权。昆仑燃气公司对此也作出了承诺,但其始终未能消除项目建设的障碍。由此可见,昆仑燃气公司在寿光市政府给予的合理期限内,长期无法完成授权经营区域内的项目建设,致使相关经营区域供气目的无法实现,协议解除的法定条件成立。据此,寿光市政府收回昆仑燃气公司在羊口镇、侯镇的燃气特许经营权,实质就是解除其在上述区域内的燃气特许经营协议。值得注意的是,涉案合作协议的履行、变更、解除具有可分性。从协议内容来看,涉案合作协议实际可以分成羊口镇、侯镇化工园区、东城工业园区三个经营区域的燃气特许经营协议,取消昆仑燃气公司在任一区域的特许经营权并不影响其在剩余区域的权利义务。因寿光市政府并未提出收回昆仑燃气公司在东城工业园区的燃气特许经营权,故东城工业园区的燃气特许经营协议并未解除。二、根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条的规定,对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的,必须按照有关法律、法规的规定进行,并召开听证会。本案中,寿光市政府决定收回昆仑燃气公司已获得的燃气特许经营权,应当依法告知昆仑燃气公司享有听证的权利,听取昆仑燃气公司的陈述和申辩。昆仑燃气公司要求进行听证的,寿光市政府应当组织听证。然而,寿光市政府并未提供证据证明其已履行了相应的听证程序,其收回昆仑燃气公司燃气特许经营权的行为不符合上述规定,属于程序违法。综上,寿光市政府强制收回昆仑燃气公司的燃气特许经营权、终止昆仑燃气公司在授权经营区域内的燃气特许经营协议,符合合同法关于合同解除的相关规定,但其在行政行为的作出过程中没有履行必要的听证程序,违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条关于取消特许经营权的行政处理程序中应召开听证会的规定。因收回燃气特许经营权的行为涉及社会公共利益,行为一旦撤销,最终会影响居民供气需求及区域发展规划,故该行政行为应予确认程序违法,但不撤销。因燃气项目已经开工建设,在该行政行为确认违法又不宜撤销的情况下,寿光市政府应当采取相应的补救措施,对昆仑燃气公司的合法投入予以合法弥补。潍坊市政府作出行政复议决定的程序虽然并无不当,但未对寿光市政府违反听证程序的违法问题进行审查认定,其复议维持决定不当,应当予以撤销。
  【评析】
  该案例涉及行政机关强制收回特许经营权的效力性认定和合法性评价问题,实际就是从行政行为的实体和程序两方面考量行政机关单方解除政府特许经营协议是否合法、有效的问题。行政行为的合法性和效力性并非完全对应,行政行为的合法性是从行政行为的构成要件角度对行政行为是否符合法律规定所作的评价;行政行为的效力是指法律给予已经成立的行政行为的一种法律保护,行政行为一经成立即可对其进行效力性评价。行政行为的合法性与效力性,是从不同的角度对行政行为作出的评价,二者统一于行政纠纷的解决之中。因此在处理政府特许经营协议纠纷时,应当综合考虑行政行为的合法性与效力性问题。2015年《解释》第11条将政府特许经营协议作为行政协议纳入行政诉讼的受案范围,第14条进一步明确政府特许经营协议履行过程中的4种

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