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【期刊名称】 《法学论坛》
论公共利益概念的界定
【英文标题】 On the Determination on the Concept of Public Interest
【作者】 胡锦光王锴【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 公共利益;不确定法律概念;国家的利益;社会的利益;集体的利益
【英文关键词】 public interest;uncertain legal conception;national interest;society interest;collective interest
【文章编码】 1009—8003(2005)01—0010—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 10
【摘要】

我国宪法上的公共利益是专门针对征收(征用)条款而言的。但是,从实际的立法看,公共利益在普通立法上使用极为广泛,并不局限于征收(征用)领域。公共利益这一概念最特别之处在于其不确定性,是典型的不确定法律概念。这种不确定性,可以表现在其利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。由于公共利益主张者的缺位以及主张者的不保险性,由法律来确认或形成客观的公共利益成为法治社会的普遍做法。要正确界定公共利益这一概念,必须厘清公共利益与国家的利益、社会的利益、集体的利益,以及与公共秩序、社会秩序、国家安全、社会治安等概念间的关系。

【英文摘要】

Public Interest is in connection with levy clause in constitution,however,from the practice of legislation,public interest is not used only in the levy domain but used in the domain of common legislation.Public Interest is a typical uncertain legal concept,it show two aspects including uncertain content of interest and uncertain beneficiary.It should make clear the relation between public interest and national interest,society interest and collective interest,and the relation between public interest and public order,society order and national security in order to determine the concept of Public Interest properly.

【全文】法宝引证码CLI.A.112048    

我国现行宪法第20条和22条修正案中都出现了“公共利益”,[1]进而规定,国家可以出于公共利益的需要,对土地和公民的私有财产进行征收或征用,并给予补偿。由此可见,我国宪法上的“公共利益”是专门针对征收(征用)条款而言的。但是,从实际的立法来看,公共利益在普通立法上使用极为广泛。比如,《行政许可法》、《行政处罚法》、《政府采购法》均在第1条表明立法目的在于维护公共利益,这一切都端赖于对宪法上“公共利益”的解释,同时,并不局限于征收(征用)领域。从宪法条文本身来看,宪法中除了规定“公共利益”外,还有一些词语与“公共利益”的形式或意思相近,比如宪法第51条中的“国家的利益”、“社会的利益”、“集体的利益”,第53条中的“公共秩序”,第28条中的“社会秩序”、“国家安全”、“社会治安”,等等。“公共利益”是否包含它们或者与其不同,都是我们在解释“公共利益”时需要注意的问题。

诚如学者所说,公共利益这一概念最特别之处在于其不确定性,是典型的不确定法律概念。这种不确定性,可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。{1}

一、何为“公共利益”?

从汉语的构词方式看,公共利益属于偏正结构,可以分解为“公共”和“利益”两部分,其中“公共”是用来修饰“利益”的。其实,“公共”主要是指利益的“受益对象”,而“利益”才是真正的内容,所以,公共利益的不确定性主要就表现在“公共”的不确定性和“利益”的不确定性。

(一)公共

公共是相对于个别而言的,根据《辞源》的解释,公共,谓公众共同也。那么,如何确定公众的范围,一般来说有两种办法。第一种是根据地域标准,这是由德国学者Leuthold在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中提出的,即公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益。换言之,这个地域或空间就是以地区为划分标准,且多以国家之(政治、行政)组织为单位。所以,地区内的大多数人的利益,就足以形成公益。至于在地区内,居于少数人之利益,则称之为个别利益。{1}(184)第二种是根据人数标准,是由德国学者Neumann提出的,他认为,公益是一个不确定多数人的利益,这个不确定的多数受益人就是公共的含义。换言之,以受益人之多寡的方法决定,只要大多数的不确定数目的利益人存在,即属公益。{1}(186)应该说,这两种观点都有一定的道理,但是也分别存在缺陷。比如,Leuthold单纯以地域为划分标准,似乎完全排斥了其他区域的人享受此区域的公益的可能,但是,在很多情况下,即使是其他区域的人,也可能越区使用交通设施、文教设施等等,{1}(185)如此一来,公共的范围就不限于区域内的大多数人了。Neumann的观点虽然是德国流行的通说,但是,以不确定的多数人来定义不确定的“公共”本身,近乎同义反复,操作性意义不大。因此,近年来,德国学者又发展出了新的判断标准,即以“某圈子之人”作为公众的相对概念,从反面间接地定义“公共”。所谓“某圈子之人”是指由一范围狭窄之团体(例如家庭、家族团体,或成员固定之组织,或某特定机关之雇员等等之类)加以确定的隔离;或是以地方、职业、地位、宗教信仰等要素作为界限,而其成员之数目经常是少量的。由上述定义可以看出“某圈子之人”有两个特征:第一,该圈子非对任何人皆开放,具有隔离性;第二,该圈内成员在数量上是少许者。由此,从反面推论,公共的判断应当也至少具备两个标准:(1)非隔离性;(2)数量上须达一定程度的多数。{2}这种观点我们可以称为公共的“反面说”。“反面说”实际上综合了地域说和人数说,也就是说,定义公共,首先要确定一个范围,当然,这个范围并不限于地域性质,也可以是职业的、身份的、宗教信仰的,甚至年龄的、性别的,关键是要将人与人区分开,不能只笼统地讲是“不确定的”,这个不确定并非指静态的不能区分,而是指在静态的环境下,其人数的流动性,即人们可以自由地进出某一范围,该范围不封闭也不专为某些个人所保留,也就是所谓的“非排他性”。其次是这个范围内的大多数人构成公共,其余的少数构成个别。笔者认为,“反面说”给我们的最大启示就是,无论是“公共”还是“个别”都是相对的概念,并非静态的、一成不变的。因为作为个别的“某圈子”实际上是可大可小的,这种圈子最小是一个单个的个人,然后逐渐地向外扩展,根据个人与其他人之间的不同的联系,从而形成一个许多同心圆相互交错的图像。因此,对一个圈子来说,相对于圈子内的少数人,圈子内的多数人就是“公共的”,而相对于外层的一个更大的圈子而言,这个圈子又可能构成少数,成为“个别的”。当然,这个圈子在理论上并非无限大的,从法律的角度来看,以一个国家为限,虽然在国家之外还存在所谓“全人类的利益”,但是,这已经不是一国的国内法所能解决的问题了。

(二)利益

从哲学的角度来看,利益表现为某个特定的(精神或者物质)客体对主体具有意义,并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值(有用、必要、值得追求)。{3—4}由此可以看出,利益具有以下特性:第一,客观性。这也是马克思主义哲学所认为的利益的最大特性。即客体对主体的意义是真实存在的,是客观的,是不以人的意志为转移的。第二,主体性。西方学者比较强调这一点,比如,耶林内克就认为,利益是一种离不开主体对客体之间所存在的某种关系的价值形成,是被主体所获得或肯定的积极的价值。如此,利益即和主体的价值(感觉)产生密切的关联。价值的被认为有无存在,可直接形成利益的感觉,这一切,又必须系乎利益者(即主体)之有无兴趣的感觉。{1}(182—183)第三,社会性或者叫做环境性。即客体对主体的有意义并非一成不变的,而是为当时的社会客观事实所左右,过去有意义,并不代表现在也一定有意义;现在没有意义,也不代表着将来就一定没有意义。因此,利益的判定往往必须根据个案的实际情况来进行,无法以一贯之而予以测定,是弹性地、浮动地受到一些判断利益的要素决定的。利益是否具有客观性,一直是马克思主义学者与西方学者争论的焦点,从西方学者对利益的主体性和社会性的分析可见,他们大多认为利益是主观的,是难以确定的。对此,笔者无意也无能加以讨论,只是认为,从法律的角度来看,两种观点都有一定正确的因素。首先,客体对主体的意义必须是真实存在的,客体对主体没有意义,而主体误认为存在意义,那是利益不存在的表现,法律应当对此予以否定。其次,即使客体对主体的意义真实存在,主体也有可能因为认识能力的缺陷或瑕疵而没有认识到,甚至认为没有意义,法律应当分别情况,或者将利益向主体予以揭示,或者尊重主体的意思自治,不予理睬。再次,也是最重要的,当主体之间均对同一客体主张利益,或者主张没有利益的情况下,法律应当发挥其“定分止争”的作用,居中评判双方利益的客观性。所以,对法律而言,利益的主体性和客观性都是有“意义”的,从而,一些德国学者在法律上区分不同的利益现象就显得特别重要。Neumann将利益分为主观的利益和客观的利益,主观的利益是团体内各个成员之直接的利益;而客观的利益则相反,不再是存在成员的利益,而是超乎个人利益所具有之重大意义的事务、目的及目标。质言之,利益可有个人直接享有和其他目的所享有两种。{1}(185)沃尔夫也将利益分为主观的事实性利益(即特定主体与特定客体之间的实在关联性。这种利益的程度、范围以及有关主体的评价取决于主体,特别是主体的要求、活动范围和判断能力)和客观确定的现实利益。他认为,客观确定的现实利益的存在和价值大小与主观的事实性利益的存在和大小没有关系,在这里,(物质或者精神)客体并非(像主观利益那样)取决于特定的事实,而是取决于被规定的权利、目的和目标,以及以此为根据所作出的正确判断。{3}(325)实际上,这两种分类照顾到了利益的主体性和客观性。其中,所谓主观的利益,就是主体本身所感受到的或所认为存在的利益,[2]是强调利益的主体性;所谓客观的利益,是指主体本身可能没有感受到或认为不存在,但实际上存在并对主体有意义的利益,是强调利益的客观性。这种分类预示了主体对利益认识的不完整性和对利益进行法律评价的必要性。老婆觉得我剪头发浪费钱

(三)公共利益

通过对“公共”和“利益”的分析,我们可以看到,公共利益是针对某一共同体内的少数人而言的,客体对该共同体内的大多数人有意义。共同体的规模大到整个国家、社会,小到某一个集体。其实,公共利益的关键并不在于共同体的不确定性,而在于谁来主张公共利益。根据公共选择的理论可知,每个人都是理性的、经济的算计者,因此,对于能给个人带来好处的利益是乐于去主张的,甚至是“据理力争”。但是,对于个人之外的大多数人的利益,如果与个人无关


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陈新民.德国公法学基础理论(上)(M).济南:山东人民出版社,2001.182.

{2}城仲模.行政法之一般法律原则(二)(M).台北:三民书局,1997.158.

{3}汉斯·J·沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔.行政法(第一卷){M}.高家伟,译.北京:商务印书馆,2002.324.

{4}薄贵利.国家战略论(A).转引自:刘莘,陶攀.“公共利益”意义初论(C).中国法学会行政法学研究会2004年会论文.

{5}马克思恩格斯选集(第1卷)(M).北京:人民出版社,1972.609.

{6}颜运秋,石新中.论法律中的公共利益(J).北京:中国人民公安大学学报,2004,(4).

{7}谢永豪,谢卫东.马克思的市民社会理论及其启示(J).河南师范大学学报,1996,(5).小词儿都挺能整

{8}夏征农.辞海(缩印本)(Z).上海:上海辞书出版社,1999.341.

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