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【期刊名称】 《法学论坛》
“公共利益”的界定是一个宪法分权的问题
【副标题】 从Eminent Domain的主权属性谈起
【英文标题】 The Determination on Public Interest is a Problem of Distributing the Power of Constitution
【英文副标题】 Researching it began from the Sovereign At—tribute of Eminent Domain
【作者】 郑贤君【作者单位】 首都范大学政法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 公共利益;征用权;主权属性;宪法分权
【英文关键词】 public interest;eminent domain;sovereign attribute;distributing the power of constitution
【文章编码】 1009—8003(2005)01—0020—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 20
【摘要】 宪法规定私人财产的征用须服从“公共利益”,其目的是为了抵制个人财产由于政府的专断或不公正行为而丧失。与具有主权属性的征用权相关联的“公共利益”的界定是一个宪法分权问题,是由立法机关、行政机关和司法机关共同行使的,相互之间有一定制约。立法机关只能就“公共利益”确定概括标准,具体的判断标准由行政机关行使,只有出现争议时,司法机关才会介入。
【英文摘要】 According to the stipulation of constitution,taking private property must be subordinated to public interest,in order to avoid losing private property for the reason of the act arbitrarily of government.It is a problem of distributing the power of constitution that determine public Interest which concerned with eminent domain that has sovereign attribute.In accordance with it of above—mentioned,public interest is determined jointly by legislative body, administrative body and judicial organ,legislative body only could determinate general standard of Public Interest,concrete standard of public interest is determined by administrative body,and public interest is determined by judicial organ only when dispute is occurred.
【全文】法宝引证码CLI.A.112037    
  公共利益是一个广泛涉及判断政府征收征用私人财产过程中的正当性问题,通常由宪法或者立法者规定一个概括条款。这是由于征用权(eminent domain)是具有主权属性的警察权力特征所决定的。主权属性决定了征用权在本质上是绝对的、至高的、不受限制的,立法者只能就“公共利益”作概括性规定,其具体判断标准留待行政机关在个案中确定,司法机关惟在出现纠纷之时才予介入,因而其也是一个法官在各种冲突的法益之间进行判断、取舍和平衡的问题。
  一、公共利益与Eminent Domain
  公共利益,英文为public benefits、public use、public purpose,是与征用权关联密切的一个词语,其内涵的界定须追溯至eminent domain,即征用权。一般认为,为了限制政府获得私人财产的能力,宪法规定私人财产的征用须服从“公共利益”,其目的是为了抵制个人财产由于政府的专断或者不公正行为而丧失。但在实际上,由于eminent domain从属于主权范畴,是国家行使主权的警察权力的体现,具有绝对性、至上性和不可限制性,这使得“公共利益”只能是一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款。
  在美国法上,与服从公共利益关联的政府征收私人财产权并给予正当补偿的这一权力被称为eminent domain。eminent domain的字面意思为“极地”,实际上相当于德国法上的“高权”,即至上权力。由于其内涵特指“政府实体征用私人所有者财产的固有权力,特别是土地及将其转让于公用并为征用给予合理补偿”,[1]《牛津法律大词典》将其直接译为“国家征用权”,认为eminent domain是“国家固有的、强制将私人财产用于公共目的的权力。它通常被认为是主权国家所固有的权力。给予合理补偿使它与单纯的没收相区别。”{1}该词最初是由17世纪的法学家格老秀斯提出的。他相信政府掌握为公共目的征用或者破坏私人财产的权力,但必须给予补偿。布兰克斯通也认为,政府并没有征收土地所有者私人财产的普遍权力,除非给予合理的补偿。美国宪法没有任何条款提及这一权力,但是,最高法院认为,eminent domain是联邦主权的一个附加和一个“政治需要之子”(off—spring of political necessity)。法院同样认为,第4条修正案限制征用私人财产只是对现存征用私人财产状况的一种策略上的承认。[2]
  从征用权的固有权力属性和法院的观点来看,这一权力的确属于国家权力的“极地”,从属于主权范畴,具有绝对性和至上性。美国宪法第4条修正案之所以被称为一种“策略”,乃是因为只要国家认为需要,任何时候可以为了公共利益的目的得行使这一权力,条件是国家给予补偿。为了掩饰这一权力的绝对性,缓和国家因公共利益需要随时征用私人财产对个人侵害而引起的不满,宪法才对此做出了规定。亦即征用权固有的主权属性使其并非是为了对政府征用私人财产行为予以限制,严格而言,作为主权权力的征用权是绝对的,也是不可限制的,第4条修正案所限制的只是政府在征用私人财产之时不得专断,并要求政府给予补偿。正因为此,美国学者也认为,尽管“公共利益”要求的目的是限制政府获得私人财产的能力,但在实际上,如果基于“公共利益”立场想要击败政府则是不可能的。因为,征收或者征用条款对公共利益要求的范围是一个与主权的警察权力范围相联结的。因此,即使是当征收或者征用的直接受益者是其他私人一方而非普遍的公共目的,公共利益的要求也可以被满足,只要这种财产的再分配被认为是理性地与可接受的公共目的相关。{2}这即说明,与eminent domain相联结的公共利益的要求并非限定于狭义上的公共目的范围之内,受益者也可以是私人,同时也意味着具有主权属性的警察权力相关联的“公共利益”注定只能笼统地规定一个概括条款,而不会亦不需由立法机关具体化。
  二、谁来界定公共利益?
  公共利益与国家主权相联结的本质决定立法者只能依据宪法规范在具体法律中规定一般的概括条款,而不能就此确立一个普遍标准。一项私人财产在何种情况下被认为与“公共利益”相冲突,事先根本无法确定,此时此地与“公共利益”相冲突,彼时彼地则两相无碍。因此,在较为具体的层面,公共利益的界定属于一个宪法分权问题,是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者只能对此做出概括性规定,具体的判断标准则由行政机关来行使。惟在出现纠纷和冲突时,法院才予介入,对两造各执的理由进行判断,确定争执的问题是否属于“公共利益”。且三机关在确定“公共利益”标准的过程中分别依照各自机关和权力的属性,依据不同的程序及价值标准来确定“公共利益”。而在更为具体的意义上,由法院对争议中的问题确立一套标准予以检验。在立法机关确立“公共利益”概括条款这一法律保留的前提下,大量的实务运行过程中的“公共利益”的界定是由行政机关来行使的。行政机关在处理具体的征用或者征收个案中,通常综合各种情况做出判断,决定何谓公共利益。这些具体情况包括时间、地点、国家的经济政策、对公共健康和安全是否构成威胁、公共用途等。行政机关行使这一权力,既是因为作为一种绝对支配权,公共利益的确定过程从属于主权的警察权力,因而带有相当程度的自由裁量性质,也是因为行政机关管理日常社会事务,需要综合各种因素考虑一项私人财产在特定情况下与公共利益产生冲突,并决定进行征用。这方面的典型如临时征用。当警察在追捕嫌疑人的过程中,抢走行人的交通工具包括汽车、摩托车和自行车,就属于临时征用。在此情况下,警察是在属于私人财产的交通工具和抓捕嫌疑人这两个法益之间做了一个基本判断,确立了抓捕嫌疑人这一符合“公共利益”法益的优先地位。当然,这一对私人财产的临时征用行为依然是行政机关对个人财产权的一种合乎法律的侵犯,行政机关须在事后对财产所有人给予补偿。其他情况下的征用,不管是临时征用,还是基于法规(抽象性文件)做出的征收或者征用,抑或是基于行政机关的具体行为做出的征收或者征用,都属于这种情况,须按照财产的公平市场价值给予补偿。因此,正常情况下判断何谓“公共利益”就成为由行政机关决定的事情。
  但是,行政机关并非独享行使界定何谓公共利益的权力,法治国家的分权原则决定了法院在适当时机可以选择介入这一过程,分享该权力。行政机关行使自由裁量权决定何谓公共利益有可能产生专断。在确定何谓公共利益及补偿标准的确定上,都有可能引起争议。当事人可能就此争议提交法院,在此情况下,法院需对争议中的问题进行裁决,这就将法院引入了何谓公共利益的判断者行列之中。司法的属性决定了其判断遵循与行政机关不同的司法程序,包括当事人起诉、两造双方须

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}牛津法律大词典(Z).北京:光明日报出版社,1983.286.
{2}(美)阿伦·艾德斯,克里斯托弗·N·梅.宪法个人权利:案例与解析(第二版)(英文影引)(M).北京:中信出版社,2003.137.
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