查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法学论坛》
公诉权滥用与制约研究
【英文标题】 On Abuse of Right of Public Prosecution and Restriction
【作者】 李蕴辉【作者单位】 山东省政法管理干部学院
【分类】 诉讼制度【中文关键词】 公诉权;滥用;制约
【英文关键词】 Right of Public Prosecution;Abuse Restriction;
【文章编码】 1009—8003(2004)02—0079—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 79
【摘要】

对公诉权滥用的问题,我国学者进行过深入的研讨,但大多把视角落在将应诉而作不诉处理的角度上。实际上在我国,公诉机关由于拥有司法权力,又基于其追诉的倾向,往往在权力的滥用上更多的是将可作不诉处理的案件一再提起公诉。故本文从过度追诉的角度论及公诉权的滥用,试图揭示这一问题的另一面。

【英文摘要】

In China,the prosecution mostly makes prosecution of cases which are not indictable for it has the judicial power and has the inclination of prosecution.Therefore,this article tries to disclose the other facet of the problem of abuse of right of public prosecution from the perspective of over prosection.

【全文】法宝引证码CLI.A.111966    
  一、问题的提出——公诉权是否存在滥用
  公诉权滥用是一个很难解释也很难解决的问题,现实中常常出现我们自认为是公诉权滥用无疑的情形,但理论上却令人困惑。困惑来源并非是怀疑权力本身是否存在滥用,而是来源于对公诉权的性质以及公诉机关的自由裁量权考虑。如台湾学者陈朴生教授指出,为防止自诉权滥用,法院可以驳回自诉,但因“本法并无控制公诉权滥用之规定,应起诉而不起诉或不应起诉而起诉者,除应负渎职罪责之外,在理论上仅成实体法上问题,不成诉讼法上问题。”{1}
  毫无疑问,检察官对如何行使公诉权享有自由裁量权,而法院又享有定罪权,那么基于公诉权的性质,很容易就“公诉权滥用”一题发出疑问。有的学者认为,公诉权在性质上是一种刑罚请求权,只是程序性的权力,不具有实体处分的性质,如日本有学者就认为,公诉权就是检察官提起、维持公诉的权限。{2}由于不具有实体处分的性质,因此公诉权行使没有终局意义。其实这是一般层面的认识,亦或是对狭义公诉权的理解,也就是仅指提起公诉而言的。在我国,通说将公诉权视作一系列权能的组合,在公诉权行使的范围上,我国学者一致认为,不仅仅是提起公诉,还涉及以下几个方面:(1)对于侦查后移送起诉的案件审查起诉,行使决定起诉权;(2)对于提起公诉的案件,行使出庭支持公诉权;(3)对于不需要或不应提起公诉的案件,行使不起诉权;(4)追加、变更、撤回起诉权;(5)提出抗诉权。{3}详细分析,以上权力的效力并不相同。除第(3)项外,其他权力的行使起到的是发动下一诉讼程序的作用,但第(3)项的不起诉权则恰恰相反,具有一定的终止诉讼的效力。
  根据我国刑事诉讼法第142条第1款规定:凡具有刑事诉讼法第15条规定的六种情形之一的,应当作出不起诉决定,即所谓法定不起诉。符合第15条规定的情形的,还可在不同诉讼阶段中作出撤销案件、终止审理或宣告无罪的决定,这些决定或裁决的效力无疑是确定的,而该条不起诉决定在立法阐述上与这些终止诉讼的形式相并列,因此不难得出法定不起诉的效力应与撤销案件、终止审理或宣告无罪相同的结论。更具说服力的是,第15条规定的六种情形体现出的立法原意是不予追究,那么,在这种法定不起诉的情形下,检察官的自由裁量权受到了严格的限制,只能作出不起诉决定从而终止诉讼,这也是起诉法定原则的体现。而且从刑事诉讼法第15条第1项“情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪的”这一情形可以看出,作出不起诉决定或无罪判决,是由于犯罪嫌疑人、被告人的行为在刑法上不构成犯罪,因此这种终止诉讼的处理具有实体处分的性质。
  以上公诉权的行使,其前提都是在检察官就证据和实体问题得以确定后作出决定,而如何审查判断证据,为何“不认为是犯罪”以及符合作出各种决定的各自的条件,检察官是有着绝对的自由裁量权的,这种裁量权,笔者称之为“实体上的自由裁量权”。这些实体上的自由裁量权可引起诉讼的继续、诉讼的变更以及诉讼的终止。
  我国的检察机关在诉讼中还具有法律监督机关的职能,它可对公安机关的不立案决定进行监督并通知其立案,还可对法院的判决提出抗诉从而启动二审或审判监督程序。这就使得检察机关的终止诉讼甚至有着比公安机关撤销案件和法院的无罪判决还要稳定的效力。从理论上讲,不起诉仅具有相对终止诉讼的效力,但实际上,由于对不起诉决定的复议、复核以及对当事人申诉的复查,均由检察机关作出,这就决定了改变原决定的可能性和难度。被害人对不起诉决定提起自诉,因证据问题也难以实现立法本意。因此,公诉的诉讼地位并不仅仅是简单地起着连接侦查和审判的纽带,起着承上启下的作用,而是权力极大且效力稳定。
  权力的性质是强制力,如果不加以有效制约,权力就会被滥用,“一直到遇到界限的地方才会休止。”{4}公诉权作为国家司法权力的一种,不加制约就会发生权力滥用似乎也是一个无须再予证明的问题。随着刑罚观念的变化,人们认识到,刑罚并非对付犯罪的唯一手段,“非刑罚化”已成为各国刑事立法的一种趋势,体现在诉讼制度上,确立了起诉便宜原则,赋予检察官以起诉裁量权。起诉便宜原则的意义在于,可以减轻犯罪嫌疑人的诉讼负担、避免短期自由刑的弊害、节省诉讼成本以及提高诉讼效率,因此很多国家在立法上兼采起诉法定和起诉便宜两种原则,赋予检察官以很大的自由裁量权。尤其在美国,检察官不仅有决定起诉或不起诉的权力,而且有降格起诉、撤回起诉和拒绝起诉的权力,甚至有向法院建议科刑的权力。对于美国刑事诉讼制度中的辩诉交易,我国赞同引进者为多。由此可见,检察官在公诉权上享有很大的自由裁量权是个不争的事实,且有扩大之势。在这种形势下谈及公诉权滥用,便具有了现实的意义。
  公诉机关作为国家对犯罪的追诉机关行使公诉权,国家追诉既是公诉机关存在的前提,同时也是它的职责,由此也就决定了公诉人员履行职责的行为特征是长于定罪。虽然刑事诉讼法明确规定了检察机关全面收集和审查判断证据、审查起诉中的全面审查原则,也就是说,既要收集和审查不利于犯罪嫌疑人、被告人的证据,同时也要注重那些有利于他们的证据,是谓“全面”。但正像许多学者已经指出的,检察机关的多项职能其实会造成其角色冲突而无法切实履行一样,公诉的多重任务既难以均衡完成,也不符合案件的实际需要。事实上,对符合条件的被告人提起公诉,才是检察机关公诉活动的主线。也正因为如此,公诉权的滥用多体现为种种过度追诉的形式。
  二、公诉权滥用的成因及其危害
  分析公诉权滥用的成因,不可回避的是,在公诉人员的头脑中重实体轻程序的程序工具主义观念是其重要的思想根源,但因公诉权滥用是发生在执法过程中的行为,所以本文欲着重分析公诉权滥用所依托的法律制度的背景条件。
  (一)国家追诉原则使检察机关垄断公诉权
  国家追诉原则使检察机关垄断公诉权,使之在刑事诉讼中,藉维护国家利益、公共利益的名义,地位超然于它的对立方——辩护人、被告人甚至被害人之上,成为国家专政的工具。[1]我国在刑事诉讼制度上是具有大陆法系传统的国家,职权主义色彩浓厚,刑事诉讼法第一句话就是“为了保证刑法的正确实施”,可见,注重的是案件的实体真实和实现刑事实体法的内容。如果立法的价值取向倾向于国家追诉的公权力,那么,立法的结果必然会使控方强大,辩方弱小;赋予侦控机关更大的权威和自由裁量权,而对公民基本权利和自由则相对保障不足,其必然性在于:“利益资源的稀缺性和量值的恒定性,必然导致权利、权力的对立性,即权力的扩张,必然以权利的萎缩为代价;反之,权利的膨胀,必然以权力的萎缩为前提,这就是权利和权力的守恒定律。”{5}
  失衡的立法淡化了对权力的有效制约,也为执法者的权力滥用埋下了伏笔。在实践中,正如学者所形容的,我国刑事诉讼构造是“流水作业式”,公安、检察和法院是在同一个诉讼任务下的“流水线”上的三个“操作员”,{6}它们无不企求实际的办案效果,配合上级机关下发的工作重点,完成各个时期的“严打”或“专项斗争”等项任务。这样,实际工作强化着执法者追诉犯罪的观念,似乎只有让被告人的行为定为有罪才算完成了工作任务。因此,工作重点始终是围绕如何确定有罪,存在只要稳、准、狠地惩罚了有罪的人,自然也就保护了无罪的其他人的意识,缺乏对公民权益尤其是犯罪嫌疑人权益应有的考量,其极端的后果是程序工具主义盛行而导致权力的滥用。
  另外,由于认为公诉权系代行国家权力,公诉机关在公诉活动上似乎并无一己私利,因此在维护公共利益和秩序的名义的庇护下,权力滥用也就找到了最佳借口;同时,在法律没有明确的情形下,无论是当事人还是法院都给予了不同程度的容忍。
  (二)便宜原则使公诉权膨胀,而对其制约并不有效
  起诉便宜原则在我国刑事诉讼法中得到了确认,如第142条第2款“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定”的规定,即所谓“微罪不起诉”。何谓“犯罪情节轻微”,笔者认为,应当是检察官在考量了全案的犯罪事实、性质、情节和对社会的危害性后对案件所作的综合评价,而不仅是将犯罪情节作为量刑情节,故如何评价系以检察官所认为的为准。另外,我国刑事诉讼法第140条第4款还规定了检察院认为“证据不足,不符合起诉条件的”的存疑不起诉。这种不起诉在发现新的证据、符合起诉条件时亦可以提起公诉,而何为证据不足或新的证据,亦皆由检察官自由裁量。
  由此可见,无论是起诉还是不起诉,检察官作出决定的参酌范围都是非常宽泛的。对不起诉决定的制约,可以通过公安机关、被害人、被不起诉人、检察院内部监督,甚至通过社会监督等多方渠道来实现。但由于对原决定是否改变的最终决定权还在检察院(无论是原决定机关还是上级检察院),因此,这一系列的制约都只体现为各方在程序上的权利,难有实际效果。
  (三)法律监督机关地位强化了公诉权力的行使,模糊了其权力范围
  检察机关行使公诉权具有法律监督的性质。“人民检察院进行公诉、追诉犯罪的过程,同时又是实施法律监督的过程。公诉与法律监督既相区别、又是密不可分的统一体。”{7}“从公诉制度的实质来看,即从实施刑法的意义上来看,就不难看出它实质上是国家对公民是否遵守刑法实行监督的一种法律形式。”{8}也正是因为检察机关的法律监督职能,所以诉讼法律未将其规定为诉讼当事人。同时,又因其可通过审查起诉、提起和支持公诉,对侦查机关和审判机关予以法律监督,使得其作为刑事诉讼的控方,可以借法律监督化解诉讼中的不利,维护有利地位。
  法律监督的目的在于维护国家法制的统一,但由于检察机关在现实的诉讼中是指控方,因此法律监督既可成为其追诉犯罪的动力,也可为其滥用公诉权的口实,成为行使一切法律赋予其权力的出发点。在公诉权行使具有终局性的情况下,公诉权滥用的影响不仅关乎到公诉权行使的目的,也关乎到刑事诉讼的价值目标;其最大的危害莫过于有违司法公正。违背事实和法律是滥用公诉权的基本特征,这就违背了以事实为根据、以法律为准绳的诉讼基本原则,从根本上破坏了司法公正这一诉讼价值目标。过度追诉使被追诉人的诉讼地位更为不利,更为恶化。另外,应诉而不诉也使被害人的利益不能得到法律保护。滥用公诉权还往往导致不断地申诉,形成社会的不安定因素。没有公正就没有权威,滥用公诉权使社会公众无法信任公诉机关所作决定的公正性和合法性,尤其在恶意追诉的情形下,更加丧失司法权威。无根据的重复追究反映出公诉人员有罪推定意识严重,不仅使被追诉人有不安全感,而且也迫使侦查机关和审判机关多次进行无谓的侦查和审判,从而浪费司法资源。
  三、公诉权滥用的构成条件及表现形式
  (一)公诉权滥用的构成条件
  从上述公诉权滥用的危害中可以看出,因公诉权滥用而直接“受害”的是刑事诉讼当事人,从他们的角度来看,公诉权滥用对其权益可说是一种加害行为。也正因为如此,探讨公诉权滥用的目的之一是如何在制度中给予当事人以救济。救济的前提是有“滥用”的事实及对事实的评判,评判的标准即是公诉权滥用的条件。
  正当行使职权应当是符合法律规定的为一定诉讼行为的条件;滥用公诉权其本质是不正当行使职权,也即不符合法定条件的行为。具体而言,构成公诉权滥用,必须同时必备以下两个条件:
  第一,客观上具有实施了滥用公诉权行为的事实。具体又包括:(1)违反法律的有关规定。正当行使职权的条件包括实体性条件和程序性条件。实体条件是指公诉权的行使必须基于事实和证据,如为追诉,则有根据地认为被追诉人具有犯罪的嫌疑且达到证明标准;如为不诉,则符合刑诉法相关条文规定的情形和条件。总之,都须依法律的具体规定。而滥用公诉权则违反了法律规定,没有为一定诉讼行为的合法依据。违反程序性条件是指违反作出某一决定所应依据的程序法的规定,如提起公诉的案件不移送或少移送主要证据;作出不起诉决定后对侦查中扣押、冻结的财物不予解除扣押和冻结等等。(2)实施了滥用公诉权的行为。滥用行为可分为作为和不作为两种类型。前者是指行为人积极去为法律所禁止的行为,即不当为而为。如不符合起诉条件而提起公诉;撤诉后无新证据又再次起诉的。后者是指行为人不为有义务应为的行为,即当为而不为。如应提起公诉的案件却作出不起诉决定;发现漏罪或漏人需要追加或变更起诉却未予追加或变更的。需要说明的是,不作为应以行使公诉权人负有为一定行为的特定责任,其特定责任来源于法律的规定,在刑事诉讼中主要是刑诉法第3条的规定。不作为构成条件在实体法中一般要求不仅“当为”而且要求“能为”,即行为人存在履行特定义务的可能,如无这种可能,则不成立不作为,这种可能性是纯客观的免责事实。但对公诉权履行而言,法律对其履行职责的要求本身就是正当行使权力,从刑诉法第3条的规定来看,是权责的统一,行使公诉权“必须严格遵守本法和其

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陈朴生.刑事诉讼法实务(M).台湾:海天印刷厂有限公司,1981.342.

{2}田口守一.刑事诉讼法(M).北京:法律出版社,2000.114.

{3}杨诚,单民.中外刑事公诉制度(M).北京:法律出版社,2000.11—19.

{4}孟德斯鸠.论法的精神(M).北京:商务印书馆,1985.66—67.

{5}柯金书.权力与权力的合理定位及其错位之矫正(J).福建学刊,1998.(1).

{6}陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题(M).北京:中国人民大学出版社,2000.231.

{7}中外刑事公诉制度(M).北京:法律出版社,1991.5.

{8}中华人民共和国检察制度研究(M).北京:法律出版社,1991.250.

{9}贝卡利亚.犯罪与刑罚(M).北京:中国大百科全书出版社,1993.8—9.

{10}龙宗智.刑事公诉权与条件说(J).人民检察,1999.(3).

{11}姜伟.公诉的价值(M).法学研究,2002,(2).

{12}谷口安平.程序正义与诉讼(M).北京:中国政法大学出版社,1996.14.

{13}汉斯·摩根索.国家间的政治(M).北京:商务印书馆,1993.224.

{14}宋冰.程序、正义和现代化(M).北京:中国政法大学出版社,1998.3.

{15}E·博登海默.法理学法律哲学与法律方法(M).北京:中国政法大学出版社,1999.370.

{16}陈瑞华.刑事审判原理论(M).北京:北京大学出版社,1997.4.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.111966      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多