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【期刊名称】 《法学论坛》
社会治理与法治
【英文标题】 Social Governance and Rule by Law【作者】 严存生
【作者单位】 西北政法学院【分类】 法理学
【中文关键词】 治理;善治;法治
【英文关键词】 Social Governance;Good Governance;Rule by Law
【文章编码】 1009—8003(2004)06—0022—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 6
【页码】 22
【摘要】

法治是社会治理的一种,社会治理是人在认识自然的规律和人的本性的基础上调整人与自然、人与人的关系,并建立和维持秩序的过程。从民主的观点来看,社会治理的最高治权应当归于人民全体。执政者所掌握的只是使用权,因此他们对社会的治理不是一种统治,而是一种管理。好的社会治理称之为善治,而法治就是一种理想的善治。

【英文摘要】

Rule by law is a kind of social governance.Social governance is a process of adjusting the relation between human and nuture,among persons on the basis of grasping nature law and human nature,and then establish and maintain social order.From the View point of democracy,the supreme govern rights of social governance should be attributed to the whole people.The person in power only take charge of right touse,So their governance to social is nota kind of dominion but management.From this thesis,We can conclude that rule by law is a kind of ideal good social governance.

【全文】法宝引证码CLI.A.112005    
  一、人类社会及其治理
  (一)社会治理的概念
  人的社会性决定了人必须在社会中生活,那么什么是社会呢?社会就是有相对独立的活动空间并互相联系在一起的人群。这种人群不仅有基本相同的文化观念,而且有共同的生存环境,进而决定了他们有与此相关的公共事务。这些公共事务概括起来有三类:(1)保护、改善自然环境和合理开发自然资源,防止自然灾害;(2)协调人们内部关系,增强团结和解决冲突;(3)保护、扩大生存空间,防止外敌侵入。而要管理这些公共事务就得建立与此相应的组织机构,由此产生了社会权力及其一系列权力机关。社会治理指的就是各种社会权力机关处理各种公共事务所进行的活动的总和。社会治理所追求的价值目标是“和谐”,它包括人与人的和谐、人与自然的和谐。而表现这一和谐的外在标志之一是社会秩序的建立。秩序的内在本质是事物运动的规律,即事物在特定的环境下依其本性而运动,就人类社会而言,指在特定的历史条件下,在尊重自然的前提下,不同的人依照其秉赋和承担的社会角色合理安排自己的活动,因而能组成和谐的统一体。社会秩序的外部特征是社会稳定,这不仅意味着在社会中各种人、各种群体有比较稳定的位置,从而形成相对稳定的关系(它表现在政治、经济、宗教、文化教育、个人私人生活等方面,最重要的是政局稳定,即政权稳定地掌握在某一部分人手里,政治权力能正常地发挥效用);而且意味着自然力由于受到应有的尊重和合理地安排,自然秩序与人为秩序达到统一,因而不会产生因人破坏自然秩序或压抑自然力形成其能量积聚后突然释放的灾害,或者说不会发生由于人的活动打乱了自然的正常秩序,而产生自然恢复其秩序的运动,并惩罚人的自以为是行为。这就是说,真正的社会秩序意味着人们在尊重和依顺自然秩序的基础上,根据社会的发展水平和需要,合理地安排不同人的位置和活动,并使之保持稳定的状态。也意味着社会秩序不是与自然秩序不同或无关的秩序,而是在自然秩序的基础上加上人的活动而形成的有人参加的或以人的活动为一种要素的客观秩序。在这种秩序中,虽然人的因素作用很大,因而它打上人的烙印和带有人造或人为的性质,但由于人的能力的有限,加上它又是许多不同方向的力相互作用的结果,所以社会秩序的形成正如恩格斯所说,是“自然历史过程”,或如哈耶克所说,是一种“自生自发的秩序”。
  社会秩序是社会运动的结果,而社会运动是在地球表层自然运动的基础上加上人的运动,它包括人与自然之间和人与人之间的物质交换、信息交换,社会秩序指这两种交换的合理、有序。社会治理指的就是从人的角度、特别是其执政者的角度为建立和维护这一秩序所作的努力,因而公共事务就是建立和维护这一秩序的事务。它是人类在对这一秩序的本性和作用认识的基础上为其有一个良好的状态从人类方面所作的努力。在这一努力中,治理虽然从更根本上说是在认识自然的规律和人的本性的基础上调整人与自然、人与人的关系,但也包含着对自然力和人的行为的控制,如果这些自然力和人的行为破坏了理想的社会秩序和对整个人类的生存造成危害的话。从这个意义上讲,社会治理也可以叫社会控制。不过这里所说的“控制”,只意味着对与社会秩序相悖的自然力和人的行为的校正,使其改变失范或脱轨状态。
  社会秩序的价值突出地表现在三个方面:其一是给人带来安全感,即在有秩序的社会里,人们的生命、身体、名誉和财产不会受到随意的侵犯,或者在受到侵犯时能得到社会权力的及早救济;其二是行为的可预测性和自觉性,即由于人们预先知道社会对自己的要求,因而人们能预先安排自己的活动并知道自己未来活动的结果;其三是行为的高成功率,即能获得预想的结果或达到其理想的目的。这是因为,真正的秩序是建立在对客观规律的尊重和遵守上,而人们的活动如果遵循客观规律,自然能取得更大的成功。
  (二)治理与管理、统治
  在研究社会治理时,我们碰到的一个问题就是需要弄清治理与管理、统治的关系。而这得从研究社会权力的结构开始。我们知道,社会治理离不开社会权力,而社会权力包括所有权与使用权两个方面。在实际生活中,权力和权力的所有者与使用者是可以分离的,而且往往是分离的。社会政治权力更是如此,如其中最主要的国家权力从根本上来说是来自社会全体,即“人民”,也应归属于人民,这是我们一般所说的“人民主权”。[1]但从实际上看,权力的使用不可能归属于人民,只能属于执政者或官吏,包括君主制中的国王。这意味着政治权力,特别是其中的国家权力实际上只是一种使用权。而治理就是使用权的活动。它意味着统治者或执政者使用社会权力,特别是政治权力来处理上面所说的公共事务,从而使人们的活动不仅形成一种秩序,而且这种秩序能与自然秩序基本上保持和谐与统一。由于社会治理实际上只是社会权力的一种秩序,而被使用的对象主要是原来权力的所有者人民,加上使用者只是其中的一部分,他们使用权力只是履行公务,他们自己并不凌驾于权力之上,也同样是使用的对象,所以从民主观念的角度看,治理者与被治理者并没有严格的界限,治理者并不能象对自己的财物管理那样可以自由处理权力,他与权力的关系类似于财产的代理人与财物主的关系,他对财物只能管理而不能处理。所以有些人认为,从现代的民主观念看,社会治理(governance)只是一种“管理”(manage),他们主张把治理改为管理,并按照管理的理念来治理社会。但是我们注意到,在历史的很长一段时期里,治理这一概念更多地被理解为是一种“统治”(governmant),而统治意味着他们不仅有权力的使用权,而且是权力的所有者,并且不仅是权力的所有者,还是一切财物和平民百姓的主人,从而可以任意地支配他们。古代的君主们、独裁者和外来的征服者正是这样理解“治理”概念的,因而他们对社会的治理是以独裁和暴政为基本特征的。正因为如此,近来有许多学者主张区分“治理”与“统治”两个概念,他们对“治理”概念作了详细的研究和分析,并主张彻底抛弃“统治”的观念。
  如俞可平在《治理与善治》一书的“引论”中就介绍了许多西方学者的有关论述,其中一个叫罗西瑙(J.N.Rosenau)的学者“在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制,他们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理指的是一种由共同的目的支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力来实现。”另一个叫罗茨(R.Rhodes)的学者在《新的治理》一文中还进一步把治理分为六种:(1)最小的国家管理活动的治理;(2)公司管理活动的治理;(3)作为新公共管理的治理,它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务;(4)作为善治的治理,它指的是强调效率、法制观念责任的公共服务体系;(5)作为社会——控制体系的治理,它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动;(6)作为组织网络的治理,它指的是建立在互信与互利基础上的社会协调网络。俞可平特别介绍了1995年全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》中的治理的定义,即“治理是对各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是互相冲突的和不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。在介绍的基础上俞可平先生认为:“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看,治理是指管理的过程,他包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”{1}
  再如郁建兴、吕明在《治理:国家与市民社会关系理论的再出发》一文中也对“统治”与“治理”概念作了比较,他们指出:“在统治中,国家占据权威地位,它的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威地位,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是一个互动的管理过程,它主要通过协商、伙伴关系、确认认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威,而是合作网络的权威,其权力向度是多元的、相互的而不是单一的自上而下的。”{2}
  从这些论述中我们可以看出,治理不是原来意义上的统治,而更多地是现代意义上的管理,因为从民主观念看,治者和被治者并没有截然分明的界限,因为他们并不是权力的所有者,而只是权力的使用者,并且所使用的对象也包括自己在内;进一步说,他们在使用权力进行管理中,在方法上也不能用统治者对被统治者的那一套,而是更多地像代理人和被代理人那样,用说理和平等协商的办法来对待被治理的对象。此人家庭地位极低
  (三)社会治理的对象
  社会治理的对象可分为自然和人两个方面。作为治理对象之一的自然,主要指自然环境和自然资源。它们是人类赖以生存的基础,其状况的优劣直接关系到人类的命运,虽然人类无法从根本上改变地球的面貌,但却能在短期内于局部地区使其有所改变。治理就是要实现这一改变,其目的就自然环境而言,是使它更适宜于人类的生存;就自然资源而言,是使它得到更合理地利用和更有效地对人的生存发生效用。治理自然最初的主要内容是治“灾”,所谓“灾”,即对人类的生存害大于利的自然现象。如气候灾害的水灾、旱灾、风灾、雪灾,生物灾害的虫灾、兽灾、病毒灾,地球内部运动所产生的灾害的火山爆发、地震等。跳出人类的狭小视角看,这些“灾”是地球运动中的种种自然现象,是地球运动中各种物质和能量转换的各种方式,是自然力的一种突然释放,它对地球的存在和发展是必不可少的,其本身都有合理性,无所谓“灾”的问题,只是对人类的存在和发展而言才是“灾”。而且,这一“灾”的产生往往与人对这些自然的不能正确对待有关,往往是由于一些人不了解这些自然现象的本性,错误地和不自量力地与之对抗,所以遭到这些自然现象所释放出来的自然力的惩罚。如“水灾”往往是由于有些人占了水的正常通道,在河道大兴土木,致使洪水爆发时房毁人亡。因此,人们对水灾的防治,并不意味着要彻底控制水力,而只是意味着纠正原先的错误举措,根据所治理河流的水文信息,在给水留足通道的前提下,修水库、筑堤坝,充分地利用水为人服务。这意味着只要人能正确地认识、对待和利用这些自然现象,不仅可以避免这些自然力可能给人造成的伤害,而且还可以利用它为人类造福。这也意味着治理自然在一定意义上是治人,纠正人对自然的错误行为。正因为如此,治理自然环境中的一个很重要方面,就是治理人的行为对自然环境所造成的破坏和污染。这包括因生产交往活动和战争行为所造成的空气、土壤和水流的污染等。人的行为对自然的影响力随着科学技术的进步不断增大,因而就有更大的可能对自然造成伤害,而这种伤害最终会返还给人类自己。因此,在进入近现代以来,特别是20世纪以来,对自然的治理就日益成为治理的重点。而这一治理在全球化的时代也具有全球的性质和特点。它意味着这一治理已超出国家的和非仅仅依靠国家的力量,而是需要各个国家、各种社会组织通力合作来完成。显然,治理自然是治理的一个重要方面,执政者放弃对自然的治理,即不重视自然环境和自然资源的保护,在发生自然灾害时不采取有效的行动和措施,就是最大的失责,就是最不称职的执政者。
  社会治理的另一对象是人,特别是人的行为及其结果,包括人所创造的物质财富和精神财富。社会运动在一定意义上是一种人的活动,而人的活动伴随着物和信息的流动,而物的流动包括已经符号化的资金。所以在一定意义上,社会运动是人力流、物质流、资金流、技术流的综合运动,而这些流主要是通过市场流动的,由此产生人才市场、货物市场(如商店)、资本或金融市场(如银行、证券市场)、技术市场等。这意味着,社会越发展,这些流以及流动的场所市场,其流量、流速、范围也会增加,也意味着社会治理就是对这些流及其相应的市场的疏导和控制,使其处于有序状态,并与自然秩序保持某种和谐。
  人是社会治理的一种对象,那么被治理的是什么人呢?传统的观念是治普通老百姓,即“民”,历史上的许多统治者都以“牧人”自居,他们把民比喻为“羊”,因而把治理比喻为“牧羊”。显然这是一种非民主的治理观念。民主的治理观念,特别是其中的法治观念认为,被治者不仅有“民”,而且有“吏”,并且后者是治理的重点对象。因为掌权者的“吏”在社会中处于特殊的地位,他们的行为如果超出秩序允许的范围,其副作用则大大高于一般人,而且如果他们利用手中的权力去破坏社会秩序,其危害性所涉及的深度和广度也是一般人所无法比拟的。正因为如此,规范和控制他们的行为就是规范和控制普通老百姓行为的前提和基础,只有他们自身正了,才有可能进而按秩序所要求的去规制普通老百姓。此即曰:治国先治吏。因为“法之不行,自上犯之”,{3}“不能正其身,如正人何!”“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。”{4}治民的目的是协调关系,治吏的目的是廉洁和效率。
  应该指出的是,对自然的治理和对人的治理是不可分割的,因为在对自然的治理中有对人的错误行为的纠正,也就是说,它包含着对人的治理,这是因为要治理自然就得依靠社会群体的力量,而这要以群体内部的和谐统一为前提,这意味着治人是治自然的前提条件,这是一方面。另一方面,治人也依赖于对自然的治理。这又表现在两个方面:其一,由于自然是人类生存的前提和基础,因此自然的任何一种变化,那怕是一件小事件,都会对社会秩序造成很大影响。例如2003年我国所发生的“非典”病毒传播就引起全国乃至全世界的恐慌并给国民经济造成巨大的损失。因此不及时控制它,就会造成社会的更大混乱和损失。其二,由于人类的许多经济活动实际上是人与自然所进行的物质交换活动,因此其成效的取得要以良好的自然环境为基础,特别明显的是农业,我们知道农业至今仍基本上是“靠天吃饭”,所以,自然的治理如果出了毛病,马上就会大范围地影响经济活动,并使社会秩序难以维持。例如一场大的旱灾所造成的粮食减产进而造成的饥荒、或一场瘟疫所产生的人畜大量死亡,都会使一个地区或国家陷于严重的危机和混乱之中。
  (四)社会治理的主体(组织)及其网络结构
  在很长一段时间里,人们在谈论社会治理时所指的大都是国家的治理,因而也就把国家机构看成是治理的唯一主体,但如果把治理归结为社会秩序的建立和维持的话,立刻就会发现,参与社会治理的绝非只有国家,而是有众多的社会组织参与。这是因为,国家并不是一个包罗万象和无处不在的组织,它只是在其它社会组织的基础上,为了弥补其它社会组织的不足、协调其关系和在更大范围内统合人们的行为而产生的一种正式的政治性组织。而且,其产生并不是要取代其它社会组织,只是想解决其它组织无法解决的问题。这意味着其能力是有限的,再加上政府的官员们也是凡夫俗子,对治理所需要的信息的掌握也是极其有限的,因而他们在治理中作出的决策就难免会有错误或不周之处。这就使社会治理必须依赖于国家与其它社会组织的通力合作,单靠谁都不行。这在我们放眼于全人类和全球范围思考社会治理时感受更是如此。因为在进入全球化时代以来,世界趋于一体化,影响治理的因素很复杂,需要治理的各种对象不仅很多,他们的活动范围也很广,已超出了一个国家的空间,而且随着交通的现代化和通讯技术的迅猛发展,使他们的活动很迅速,从而在全球范围内形成了人员、物质、信息、技术的复杂而迅速的运动。这使治理中对人流、物流、资金流、技术流的控制很困难,许多治理中的问题仅靠一个国家的力量很难解决,需要各个国家互相合作。不仅如此,有些问题仅靠这一合作也解决不了,还需要一种特殊的超国家组织和机制。正因为如此,进入20世纪以来,迎合这一需要,各种国际组织如雨后春笋般地应运而生。如侧重于维持世界政治秩序的联合国、世界人权组织;侧重于维持世界经济秩序的世界贸易组织、世界金融组织、世界银行;侧重于解决战俘和医疗卫生问题的世界卫生组织、国际红十字协会;还有针对刑事犯罪的国际刑警组织等。另外,还有许多民间的国际性组织或“非政府组织”,如绿色和平组织等。据1988—1989年《国际组织年鉴》所提供的数据,当今世界有4827个“公认的”国际组织,其中政府间的有309个,非政府的有4518个。另据统计,在1954—1968年间,国际非政府组织年增长率达4.5%。{5}显然,这些国际组织,包括国家和地区性组织,虽然从一个方面来说是被治理的对象;但从另一方面来说则也是治理者,因为它们都从某一方面和在某种程度上参与着维护世界和平秩序的作用。毋庸置疑,目前在人类社会的治理中,国家组织是一种最重要的组织,它是一个地区社会秩序的主要维持者,没有它,该地区就会陷于混乱状态,这从美国推翻阿富汗、伊拉克原统治者后所出现的混乱情况已得到了充分地证明。但是就国际社会而言,国家也是秩序的最大破坏者,从而成为被治理的主要对象。因为当今世界的不安定和全球范围内的种种麻烦,正是地区和世界霸权主义国家

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}俞可平.治理与善治(M).北京:社会科学文献出版社,2000.2—5.

{2}郁建兴,吕明在.治理:国家与市民社会关系理论的再出发(J).求是学刊,2003,(4).

{3}史记·商君列传(Z).

{4}论语·子路(Z).

{5}张小劲.非政府组织研究:一个正在兴起的热门话题(J).宁波党校学报,2002,(6).

{6}马基雅维利.君主论(M).潘汉典,译.北京:商务印书馆,1985.79.

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