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【期刊名称】 《法学论坛》
关于建立我国立法助理制度的探讨
【英文标题】 A probe on the Establishment of Assistant System Of Legislation in China
【作者】 秦前红李元【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 法理学【中文关键词】 立法助理制度;立法机关;借鉴
【英文关键词】 Legislation Assistant System;Legislation body;Revelation
【文章编码】 1009—8003(2004)06—0031—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 6
【页码】 31
【摘要】

立法助理制度是随着近代各国立法工作专门化和立法机关职能不断强化而发展起来的、协助立法机关工作的一项制度。从美国立法助理制度的产生及其演变过程,我们可以看出立法助理制度在现代立法实践中的意义。我国的立法助理制度虽已有初步尝试,但离规范化、法律化和制度化相差甚远。为提高立法的规范性和科学性,我们有必要借鉴美国等国家的有益经验,逐步建立符合我国实际的立法助理制度。

【英文摘要】

The legislation assistant system has developed with the specialization of legislation action and strengthing the function of legislation body that has been intensified constantly in modern countries.We can recognize the value of this system from the process of its production and evolution in American.The system has been established in our country,but still not become more standardize and perfect so far.It is necessary to draw on the good experience from American and other countries,then establish a legislation assistant system that accord with Chinese practice.

【全文】法宝引证码CLI.A.111999    
  引言
  立法助理有广义和狭义之分,广义的立法助理(Legislative Staff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员,{1}分为以下六种:(1)议员助理,即行政助理,负责日常行政事务;(2)领袖助理,指与行政官员、各种团体及新闻界进行沟通的助理;(3)政党助理,从政党立场出发,发布新闻、摘记法案、记录投票和服务选区的助理;(4)议员个人助理,分为行政助理、立法助理、个人秘书、个案工作者和新闻助理;(5)委员会助理,指为常设委员会草拟和分析法案、审核预算和计划、规划国家税收等的助理;(6)特别助理,指针对特殊服务对象或为特定目的工作的助理。狭义的立法助理专指议员个人立法助理,负责为议员草拟法案,撰写演讲稿,分析法案,对政策提出意见,准备工作剪报。{1}(255)按照此种定义,我国现存的立法助理应该做狭义上的理解,因为我国目前的立法助理都只是为中央和地方各级人大常委提供法律专项服务。[1]因此,下文中提到的“立法助理”均指狭义上的立法助理,而且鉴于我国立法体制的复杂性,此文仅就人大及委员会立法进行分析,而不涉及授权立法。
  一、美国立法助理制度的产生及其演进
  美国是较早建立立法助理制度的国家,早在19世纪20年代,美国国会就已经开始着手雇用助理人员,到了19世纪40年代便出现了计时性付费的或临时性的助理。1856年,工作量最大的众议院筹款委员会和参议院财政委员会首次正式雇用全日制永久性助手。虽然此后其他委员会纷纷效仿,但这些助手的工作仅仅限于日常杂务,如打扫房间、收发信件和接待客人等。1885年,国会开始为参议员出资雇用助手。1893年,众议院也开始为其议员雇用助手。1924年,国会通过了第一个立法支付法案,授权拨款给所有的立法助理。{1}(253)然而,此时议员工作量已比过去大为增加,选民对议员的要求更高,委员会的数量更多,分工也更为细致。许多议员因为无法承受巨大的工作压力,所以不得不更多地依赖行政部门的专业人员和说客起草议案。当然,国会自身对此也负有责任。许多委员会主席担心专业助手的增加会削弱议员的作用,影响立法的公正性,因而多拒绝议员提出的增加助手的要求。由于有关立法工作不能及时完成,行政部门的抱怨也越来越多。议员们认识到,对行政部门的严重依赖影响了国会的独立性,有可能导致国会地位下降,因而迫切要求增加助手人数。
  美国《1946年立法改革法》对委员会进行精简,同时规定了常设委员会的助理数量,对于特设委员会,则规定作为个案通过决议确定助理数量及支出。该法还以法律形式规定常设委员会必须雇用没有党派色彩的专业助理和行政人员。通过这些立法,委员会和议员私人的助理人数大幅度增加。《1970年立法改革法》将国会立法参谋机构“立法参考服务局”(LEGISLATIVE REFERE NCESERVICE)更名为“国会研究部”(CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE,简称CRS),并将其职能重新界定为向委员会提供立法咨询、分析、资料、信息、备忘等服务。该法还规定,将常设委员会的专业助理人数增加到18人,行政助理增加到12人,委员会的助理总数达到30人。另外,常设委员会还可以临时雇用专家助理和专司调查的助理,并为助手提供专业培训。{2}1975年参议院第60号决议案,专门规定了专家助理的地位——委员会的专家助理人员,不能从事委员会以外的工作,也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。{1}(253—254)
  通过两次改革,国会议员助理人数大大增加。特别是越战和“水门事件”后,国会逐渐丧失了对行政机构的信任。为了使自己更加独立,国会通过扩大助理数量,使得从预算的编制、拨款的使用到对外政策的制定和落实都有自己的一套队伍来完成。同时行政机构部门不断增多、预算不断扩大和游说集团影响力的扩大也在一定程度上刺激了国会助理队伍的扩张。20世纪70、80年代特别是约翰逊、尼克松时代,联邦预算猛增,行政部门启动的许多大型项目引起公众不满,公众要求国会提高工作效率、加强对行政部门的监督,国会趁此机会扩大助理编制,两院特设的“情报委员会”就是明证。[2]{2}(166)进入80年代后,受里根裁减政策的影响,助理的规模逐渐稳定。到目前为止,众议院议员私人助理有8000人,常设委员会有助理2200人;参议院议员私人助理有4000多人,委员会助理有1200人。{3}
  二、建立我国立法助理制度的必要性分析
  无论是深圳市在实践中建立的还是我们在理论上探讨的立法助理制度,都借鉴于西方的议员助理制度。对于借鉴,现在有两种观点,一种认为,凡是西方先进的东西我们都可以拿来用;另一种认为,照抄照搬会有全盘西化的危险。我们认为,对于西方在理论上已经比较成熟而且政治生活实践中运行良好的制度,我们在考虑能否借鉴时要关注两个层面的因素:一是理念,二是技术。所谓理念层面,是指该制度的基本特质与采用该制度的整体需求是否相吻合,即是否有必要;所谓技术层面,是指在具体环境中运用该制度时是否没有操作上不可克服的阻力,即是否可行。所以,下文将围绕这两个层面,对建立我国立法助理制度的必要性和可行性进行分析。
  (一)立法的民主化要求
  “民主”一词导源于希腊文Demokratia,由Demos和Kratos合成,其原意是“人民的权力”或“人民的统治”。民主作为一种政治制度和国家形式,其根本内涵就是实现立法民主,是立法体现民情、顺应民意而具有正当性基础和合法性的前提。“立法的民主化”是指立法的形式民主、程序民主或立法过程民主,是相对于“民主化的立法”即实质民主而言。[3]{4}
  衡量立法的民主化,究竟是以参与立法人数的多寡,或者立法者来源与构成的多元化、全民性或广泛性程度作为标尺,还是以立法的实质内容作为考量的基础,这是一个需要解决的前提问题。{4}(226)有学者认为,在立法成本可控制范围内,参与立法的人越多越好,立法者的来源越广泛,征求意见的范围越广,立法的民主性就越强。{5}但是“多数人的无限权威”会增加民主立法所固有的不稳定性,“多数人的无限权威及其快速坚定地表达意志的方式,在美国不仅使法律趋于不稳定,并且对法律的执行和国家的行政活动发生了同样的影响”。而且立法作为多数人意志的结果,难以保证持久的效力,“多数是人们唯一要巴结的权威,所以人们都竞相参加多数提议的工作,但当多数的注意力转到别处时,人们也就不再对原来的工作努力了。”{6}而且这种对立法民主牵强和“字面化”的理解已被民主发展的历史和事实所否定和抛弃。
  当代议会民主立法的实践和职业立法异军突起的事实说明,对于现代意义上的立法民主应采取广义的扩大解释,而不应仅限于民主的字面含义。现代立法追求的是一系列程序制度保障下的立法实质内容的民主,立法目的是要体现民情、顺应民意。而普通公民自己无法充分完成利益的表达,需要凭借立法职业者的收集、整理和代表民意的活动和中介活动发挥利益聚合功能。立法助理作为实际进行立法的专业人员,能运用自己的经验知识和专业技能,将民众零乱、分散的意志、愿望和要求进行集中、整理、分析过滤、归纳综合成型,最终以文字的形式表达出来。这是因为,“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样,需要不仅是有经验和受过训练,而且通过长期辛勤劳动的训练有素的研究人员去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由,即使没有其他理由的话。一个具有同样决定意义的理由是,法律的每个条款,必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定,凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。”{7}以法学家作为法律助理,他们所拥有的大量丰富的专业知识和立法知识、爱好规则和秩序的本能、冷静审慎的思维方式,正好可以消融来自于人民的立法代表的感性冲动、盲目狂热和法律知识储备的不足。“法学家秘而不宣地用他们的贵族习性去对抗民主的本能,用他们对古老

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}吴大英,任允正,李林.比较立法制度(M).北京:群众出版社,1992.252.

{2}与非.美国国会(M).北京:中国民主法制出版社,2001.165—166.

{3}汪全胜.建立我国的立法助理制度(OL).中国人大新闻网http://www.wsjk.com.cn“理论研究”.

{4}周旺生.立法研究(第三卷)(M).北京:法律出版社,2001.191.

{5}卿泳.地方人大建立立法助理制度的必要性(OL).“依法治市网”http://www.yfzs.gov.cn/gb/info/dflf/2003—09/01/1033127654.html.

{6}(法)托克维尔.论美国的民主(M).董果良,译.北京:商务印书馆,1997.285—286.

{7}(英)密尔.代议制政府(M).北京:商务印书馆,1984.76.

{8}马克思恩格斯选集(第1卷)(M).北京:人民出版社,1966.183.

{9}周旺生.立法学(M).北京:法律出版社,1998.413.

{10}宋功德.为专家参与立法“正名”(OL).http://www.cnlawseviec.com.2002—08—11.

{11}张祖桦.让“立法助理”成为制度来源(N).新京报,2004—3—13.

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