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【期刊名称】 《犯罪研究》
司法改革视野下检察活动监督制约机制的深化
【作者】 陈龙鑫【作者单位】 上海市松江区人民检察院
【分类】 司法制度【期刊年份】 2016年
【期号】 3【页码】 51
【全文】法宝引证码CLI.A.1219619    
  

检察机关作为法律监督机关,长期以来一直面临“谁来监督监督者”的质疑,而单纯在监督之外再设置监督,又容易陷入无穷无尽的层层监督的桎梏。党的十八届四中全会强调要形成科学有效的权力运行制约和监督体系,并提出完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动监督的要求。贯彻落实全会精神,要求检察机关在强化法律监督的同时必须充分重视自身监督制约机制的完善。特别是随着司法改革的推进,越来越多的执法办案权将交由主任检察官和检察官行使,在新的检察权运行机制下有必要进一步深化检察活动的监督制约机制,确保检察权的依法正确行使。

一、当前检察活动监督制约机制概况

根据监督制约主体与对象的关系,可将检察活动监督制约机制分为外部监督制约机制和内部监督制约机制。外部监督制约机制是指检察机关之外的主体依法对检察活动实行监督制约的总称;内部监督制约机制是指检察系统内部上下级间、同级各部门间对检察活动监督制约的总称,两者共同构成了当前检察活动监督制约机制体系。[1]

(一)检察活动外部监督制约机制概况

根据监督制约权性质的不同,可将检察活动外部监督制约机制分为权力监督制约与权利监督制约。

1.权力监督制约。我国实行中国共产党领导下的人民代表大会制度,强调国家权力间的分工制约和专门化监督。[2]宪法和法律设置了不同权力对检察活动进行监督制约,以保证检察权的依法规范运行。检察活动的权利监督制约主要包括:中国共产党的领导与监督、人大的监督、行政权的制约、侦查权与审判权的制约等等。

2.权利监督制约。检察权作为一项国家公权力,同样也要受到人民权利的制约。权利主体对检察活动的监督制约主要是通过诉讼权利及社会权利等方面进行。宪法和法律通过赋予犯罪嫌疑人、被告人、被害人、辩护人以广泛的诉讼权利,以防御检察权的滥用和对权利的侵犯,并对已受损的权利进行救济;[3]社会权利则通过新闻媒体等社会舆论对检察活动的公正性进行监督,或是通过人民监督员制度对职务犯罪案件不起诉等部分检察活动进行监督制约。

(二)检察活动内部监督制约机制概况

从监督制约主体和对象的关系以及监督的形式来看,可将检察活动内部监督制约机制分为横向监督制约与纵向监督制约。[4]

1.横向监督制约。横向监督制约主要是指检察机关各职能部门之间通过权力分工而形成的相互监督制约机制,其主要包括执法办案中各业务部门间的分工负责与相互制约、案件管理部门对案件流程的监督制约、纪检监察部门对办案人员的监督制约。业务部门间相互制约主要是根据权力制约的要求将检察机关执法办案权进行分解,立案侦查、批准逮捕、审查起诉、控告申诉、监所检察分别由不同部门行使,各部门间相互制约以确保权力正确行使;案件管理部门主要是通过统一接收、移送案件,并对办案期限等流程性问题进行监督,以实现对业务部门的程序性制约;纪检监察部门主要是对执法办案中违法违纪问题的监督,通过对“人”的监督管理确保权力依法、合规行使。

2.纵向监督制约。纵向监督制约主要是上下级检察机关之间、同一检察机关内部上下级检察官之间的监督制约。根据《宪法》和《人民检察院组织法》相关规定,上下级检察机关间属于领导与被领导的关系,上级检察机关通过备案审查、业务指导、支持抗诉、职务犯罪案件批准逮捕、受理申诉复核等方式对下级检察机关进行监督制约。在同一检察机关内部,通过主诉、主办检察官制度、重大案件的三级审批制度、提交检委会审议等方式在检察官、主诉主办检察官、部门负责人、检委会委员、检察长之间形成监督制约。来自北大法宝

二、当前检察活动监督制约机制存在的问题

当前检察活动的内外部监督制约机制对于防止检察权滥用、充分发挥检察机关法律监督职能起到了十分重要的作用。然而,从法治国家对检察权运行的期待与要求来看,当前检察活动的内外部监督制约机制仍然存在问题,并没有充分发挥其应有的效用。

(一)检察活动外部监督制约机制存在的问题

外部监督制约机制与内部监督制约机制相比,独立性、全方位性更强,[5]但也因此存在一定的缺陷:一是外部监督制约主体大多数缺乏相应的专业知识,可能存在能力不足、成效不高等问题;二是信息获知渠道较为闭塞,难以全面有效地进行监督制约;三是外部监督制约主观性较强,容易受到多种因素的干扰;四是容易导致监督制约权泛化,影响检察权的独立行使。

除上述一般缺陷外,当前检察活动的外部监督制约机制在具体运行中还存在以下问题:一是权力监督制约方面,党委领导干涉具体案件处理、政法委拍板案件时有发生;人大监督效果不佳,不正确使用人大代表人身权特别保护制度或个案监督制度;人事财政受制于地方政府,地方保护主义现象抬头;公检法呈流水线作业,配合有余制约不足等等。二是权利监督制约方面,犯罪嫌疑人、被告人、被害人权利保障常被忽视或轻视;律师辩护权得不到有效行使;[6]人民监督员制度尚在探索,范围及效果有待进一步发挥;[7]社会舆论监督主观性太强、容易被误导,甚至可能对正常的司法活动产生负面影响。

(二)检察活动内部监督制约机制存在的问题

内部监督制约机制在检察活动监督制约体系中占有重要地位,与外部监督制约机制相比,内部监督制约的专业性、规范性、及时性更强,但也存在缺陷:一是检察系统内部的自我约束与自我监督存在内部性、封闭性的弊端,公正性及实效性容易遭到质疑;[8]二是同一单位各部门间监督制约的强度较弱,考虑到部门关系及单位整体利益,在纠错能力及责任追究方面可能有所欠缺;三是各部门各司其职容易留下监督制约“真空地带”,无法全面地进行监督制约。

除上述一般缺陷外,当前检察活动的内部监督制约机制在具体运行中也存在一些问题:一是在横向监督方面,出于单位整体利益考虑,容易出现各业务部门配合有余而制约不足,监督制约机制流于形式;案件管理的流程监督被部分科室视为“找麻烦”,不予配合甚至抵触;纪检监察人员配备不足、业务能力不强,内部监督又涉及到同事关系,因此监督效果有限。二是在在纵向监督制约方面,上级检察机关对下级检察机关的监督较为薄弱,多限于单纯的业务指导,监督的主动性不强,尚未形成有效的监督机制;同级检察机关内部上下级之间监督有余但独立性不足,时常出现利用“案件三级审批”转移风险的情况;检委会议事议案不够规范,决策不够民主,影响了检委会的内部监督制约作用。

三、司法改革背景下检察活动监督制约机制的深化

针对当前检察权等司法权在运行过程中面临的种种问题,党的十八届三中全会作出了深化司法体制改革的重要部署,旨在通过完善司法管理体制和司法权力运行机制,确保检察权、审判权依法独立行使。司法改革背景下,权力配置及其运行机制将进一步调整,为深化检察活动监督制约机制带来了新的机遇和挑战。

(一)司法改革对检察活动的影响

1.检察活动的独立性进一步增强。一是司法管理体制改革有效减少了地方保护主义对检察活动的不良影响。随着省级以下地方法院、检察院人财物统一管理,跨行政区划的司


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