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【期刊名称】 《法学评论》
《实施卫生与动植物检疫措施协议》及相关争端解决案例评析
【英文标题】 Evaluation on the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures and Relevant Cases concerning the Settlement of Disputes
【作者】 漆彤【作者单位】 武汉大学
【分类】 文教卫生管理法
【中文关键词】 卫生检疫 科学证据 风险评估 风险管理 透明度
【期刊年份】 2003年【期号】 1
【页码】 50
【摘要】

在对《实施卫生与动植物检疫措施协议》和世贸组织争端解决机构对相关案例所作争端解决报告进行了较为深入的研究后,论文指出,由于农产品在国际贸易中的重要地位,作为农业大国,我国应加强对WTO协议中与农产品密切相关的各项规范的研究,尤其是加强对技术性规范要求较高的《实施卫生与动植物检疫措施协议》的研究。论文阐明了世贸组织争端解决机构在解决该协议争议时的推论过程,并对关键性条款及争议重点进行了分析,提出科学证据、风险评估及风险管理为该协议各项义务之重点。

【全文】法宝引证码CLI.A.124241    
  在国际贸易中,农产品始终占据着十分重要的地位。各国针对农产品制定有众多的标准,在确保进口农产品质量的同时,某些标准也对国际贸易构成了相应的贸易技术壁垒。由于这些标准往往以保护环境,保护人类和动植物的卫生、安全和健康的面目出现,因此常常被一些国家或地区用来作为贸易保护的借口,从而导致农产品贸易领域形成许多不合理障碍,被称为“绿色技术壁垒”。
  乌拉圭回合之前,食品卫生与动植物检疫规则仅表现为《1994年关贸总协定》第20条第2款的原则性规定,即“各成员为了保护人类及动植物的生命和健康可以对进口产品实施必要的卫生检疫措施”,但因缺乏具体的规则,一直未形成系统的多边法律制度。在乌拉圭回合谈判中,卫生与动植物检疫措施一直与农产品贸易谈判联系在一起被各方所讨论,但在乌拉圭回合最后文件中则以单独的法律文件——《实施卫生与动植物检疫措施协议》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,SPS Agreement,以下简称SPS协议)成为多边货物贸易规则的一部分。
  在乌拉圭回合“SPS协议”生效后,许多WTO成员实行已久的食品卫生检验与动植物检疫措施(Sanitary and Phytosanitary Measures,以下简称SPS措施)均受到质疑,当事国在磋商未果之下,往往诉诸世贸组织争端解决程序。至目前为止已提交世贸组织争端解决机构(Dispute Settlement Body,DSB)并通过争端解决程序予以处理的争端解决案件共有三个,分别是美国与欧共体间的荷尔蒙牛肉禁令争端案(以下简称“荷尔蒙牛肉案”)、加拿大控告澳大利亚对进口鲑鱼之禁令争端案(以下简称“鲑鱼案”)、美国控告日本对于进口水果的品种测试要求争端案(以下简称“日本水果品种测试案”)。上述三件案例所争议的措施分别涉及食品、动物、及植物所引发的对人类或动植物生命或健康的危害风险,经争端解决专家小组及上诉机构的调查认证后作出争端解决报告,报告对各成员在SPS协议下的实质权利与义务有许多讨论,有助于对协议条文的澄清,对于各成员采取SPS措施也具有相当的指导意义。
  一、食品卫生检验与动植物检疫措施协议概述
  依据关贸总协定规定,为维护人类、动植物生命及健康,将不阻止成员采取必要的安全措施,但同时希望各成员在实施相关措施时,应不致对贸易造成不公平的歧视或限制。在乌拉圭回合谈判中所达成的SPS协议,对成员实施SPS措施需要遵循的原则和规则作出规定,主要目的在于试图建立食品卫生与动植物检疫领域的基本模式,界定各国应有的权利义务,以促进各国在合乎科学原则、等效及协调的方式下采取SPS措施。
  SPS协议是对关贸总协定第20条第2款的具体化,在很大程度上是参照《技术性贸易壁垒协议》(Agreement on Technical Barrier to Trade,TBT协议)而制定的,它既是单独的协议,又是《农业协议》的第八部分。SPS协议由前言、正文14条共42款和3个附件组成。
  (一)协议所确立的原则
  1.尊重各国主权。协议在前言中规定,世贸组织不应阻止各成员为保护人类、动物或植物的生命或健康而采用或实施必需的措施;协议第2.1条规定,各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施,只要此类措施与本协定的规定不相抵触。
  2.符合科学依据。动植物卫生检疫措施必须具有科学上的支持,SPS协议第2.2条规定,各成员应保证任何卫生与植物卫生措施应以科学原理为依据,如无充分的科学证据则不再维持。
  3.必要性原则。协议第2.2条前段规定,各成员应保证任何卫生与植物卫生措施仅在为保护人类、动物或植物生命或健康所必需的限度内实施。第5.6条规定,在制定或维持卫生与植物卫生措施以实现适当的卫生与植物卫生保护水平时,各成员应保证此类措施对贸易的限制不超过为达到适当的卫生与植物卫生保护水平所要求的限度,同时考虑其技术和经济可行性。
  4.非歧视原则。与关贸总协议的最惠国待遇[1]及国民待遇[2]原则相一致,世贸组织成员实施SPS措施时要遵守非歧视原则,即不能在情形相同或相似的成员,包括本国与其他WTO成员之间造成任意或不合理的歧视,尤其是在有关控制、检验和批准程序方面,要给予外国产品国民待遇。
  5.透明度原则。在世贸组织协议中透明度原则是一项重要的基本原则,其目的是希望提供成员相关贸易政策、法令上更充分的信息,以提高其它成员对该国政策、法令的可预测性。成员通常透过履行“通知义务”以达到“透明化”要求。在SPS协议中透明度原则体现于两处,即第7条及附件B。赋予成员在新增或修订国内SPS措施及法令时的公布及通知义务,以及设立咨询点对其他成员所提出的相关问题作答复。
  6.协调原则。为协调各国所采取的措施,协议要求各成员在制定SPS措施时应尽量采用国际标准、规范和建议,并应尽其可能参与相关国际组织及其附属机关,尤其是国际营养标准委员会(CAC)、世界动物卫生组织(OIE)以及在《国际植物保护公约》(IPPC)架构内运作的国际性与地区性组织,以促进有关检疫及检验措施的发展,并定期检讨各种标准、规范与建议。
  7.等同原则。如果出口成员对出口产品所采取的SPS措施,客观上达到了进口成员适当的动植物卫生检疫保护水平,进口成员就应当接受这种SPS措施,即使这种措施不同于自己所采取的措施,或不同于从事同一产品贸易的其他成员所采用的措施。各成员可根据等同原则进行成员间的磋商并达成双边和多边协议。
  8.发展中国家特殊待遇原则。成员应尽量提供发展中国家及最不发达国家成员的技术协助,以便这类国家可采取为达到出口市场要求的检验检疫保护水准所必要的检验与检疫措施。为保证发展中国家成员能够遵守本协定的规定,应请求,委员会有权,给予这些国家对于本协定项下全部或部分义务的特定的和有时限的例外,同时考虑其财政、贸易和发展需要。[3]
  (二)协议的主要内容
  1.基本权利与义务。SPS协议第2条规定,各成员有权采取必要的卫生与动植物检疫措施,目的是保护本国的人类、动植物的卫生和健康。同时,各成员在采取这些措施的时候,应履行下述义务:
  (1)保证所实施的检疫措施仅限于为保护人类、动植物生命和健康所必需的范围之内,并应建立在科学原则的基础上。(2)保证所实施的检疫措施应无歧视地适用于本国产品和进口产品以及来源于不同成员的进口产品,保证所实施的检疫措施不会对国际贸易构成变相的限制。(3)根据SPS协议第4条的规定,各成员应平等地接受其他成员的卫生与动植物检疫,尽管这些措施也许不同于本国或其他成员所实施的同类措施。在此情况下,出口成员应能够证明它所采取的SPS措施能达到进口成员所要求的保护水平,一旦进口方要求,出口方应提供其检疫的方法,以便进口成员进行必要的检查。
  2、检疫措施与国际标准的协调。各国间实行统一的SPS措施,将有助于国际贸易的顺利开展,避免因采取SPS措施而给国际贸易造成不必要的障碍和扭曲。因而,《实施卫生与动植物检疫措施协议》第3条规定,各成员应努力协调各国的卫生与动植物检疫措施与有关的国际标准之间的关系。
  3、风险评估和保护水平的确定。SPS协议第5条是对成员采取某项检疫措施的限制性规定,包括风险评估和确定卫生与动植物检疫适当保护水平两方面内容:
  (1)风险评估。所谓风险评估,是指就某项产品是否会对人类、动植物生命或健康造成危险进行适当评估,以确定是否有必要采取相应的检疫措施。根据SPS协议第5.1条规定,各成员应保证其SPS措施的制定以对人类、动物或植物的生命或健康所进行的、适合有关情况的风险评估为基础,同时考虑有关国际组织制定的风险评估技术。风险评估是进口成员的科学专家对进口产品可能带来有害生物的繁殖、传播、危害和经济影响作出的科学理论报告。该报告将是一个成员决定是否进口该产品及采取何种SPS措施的决策依据。
  (2)适当保护水平的确定。在进行风险评估的基础上,就可以进一步确定为防止对人类、动植物生命或健康造成危险而需采取的SPS措施。该措施的确定和实施应限于适当的保护水平上:保护水平过高,会对产品的进口形成阻碍;保护水平过低,又达不到保护人类与动植物生命和健康的目的。协议第5条对各成员在确定适当保护水平时应考虑的经济因素、对贸易的消极影响、保护水平认识上的差异等有明确规定。小词儿都挺能整
  4、透明度。协议第7条规定,各成员制定、实施的SPS措施应具有透明度,应按协议的规定通知其SPS措施的变动情况及有关信息。协议附件B具体规定了各国为保证其措施的透明度应遵守的规则和程序,包括检疫措施的及时公布、公布与生效之间的合理期限、咨询点的设立等内容。
  5.控制、检验与批准程序。由协议第8条及附件C作出规定,各成员在实施食品卫生与动植物检疫的过程中,应遵循如下控制、检验与批准的规则:在有关的控制、检验与批准程序中不得有意延误时间,并且该程序应在进口产品与国内相同产品间平等地适用;应通知申请者每一程序的标准办理期和预计的办理期,并予及时办理;检验、审批的程序费用应公开;对进口产品的抽样及厂家厂址的选择应限于合理、必需的要求;建立复审监督程序等。
  6.对发展中国家成员的特殊待遇。协议第9条、第10条规定,各成员在制定和实施SPS措施时,应当考虑发展中国家成员的特殊需要,特别是最不发达国家的需要,应当给予它们必要的技术援助和特殊待遇。协议对技术援助的领域、形式,以及发展中国家过渡期延长等特殊待遇均作出了具体现定。
  7.争端解决。根据协议第11条的规定,各成员之间有关SPS措施的争端解决应适用《争端解决谅解》(Dsu)的各项规定。协议同时对专家组在涉及专门的科学技术问题时向经与争端双方协商而挑选的专家进行咨询等方面作出特别规定。
  8.管理机构。根据协议第12条的规定,建立“食品卫生检验与动植物检疫措施委员会”,以管理和监督该协议的执行并为各成员就有关问题提供一个正式的磋商场所。
  二、SPS协议相关争议案例简析
  (一)案例概况
  1.荷尔蒙牛肉案。欧共体以残留在牛肉中的荷尔蒙可能具有致癌性,会危及欧共体消费者的健康为由,于20世纪80年代颁布数项法令,禁止进口使用荷尔蒙添加剂的牛肉。但美国、加拿大等国则认为欧共体此项措施不符科学原则,因其牛肉中荷尔蒙残余量极低,不致造成健康危害,各方经多年缠讼未获解决。世贸组织成立后,美国与加拿大以欧共体违反SPS协议为由,要求世贸组织成立争端解决专家小组审议此案。争端解决专家小组经调查审议,于1997年8月认定欧共体该项禁令因欠缺科学根据,且未进行风险评估,违反了SPS协议第3.1条、第5.1条、第5.5条规定。欧共体不服专家小组部份解释,再诉诸于上诉程序,上诉机构于1998年1月间作出认定,仍支持专家小组论点及结论,认为欧共体的禁令违反SPS协议第3.3条及第5.1条,但驳回专家小组所作违反第3.1条及第5.5条的判决,上诉机构报告书于同年2月为争端解决机构所通过。DSB并于1998年5月29日裁定欧共体执委会应于15个月内更改禁令,欧共体经评估后仍认为经荷尔蒙处理的牛肉食用安全性值得怀疑,决议维持禁令而考虑对申诉方的补偿,美国与加拿大向争端解决机构要求授权进行关税报复,1999年7月26日DSB授权美国报复额度为1.168亿美元,授权加拿大报复额度1130万加元。
  2.鲑鱼案。自1975年起,澳大利亚先后颁布检疫公告86A等一系列法令,限制各种不同方式加工的鲑鱼进口,并对可能造成病菌感染的鲑鱼采取禁止进口措施。由于此举影响到加拿大出口鲑鱼的贸易利益,加拿大于1995年提出与澳大利亚进行磋商,但未能达成一致,澳大利亚根据其鲑鱼进口风险分析最终报告(1996 Final Report)于1996年12月决定,继续采取禁止鲑鱼进口的措施。在加拿大的要求下,DSB于1997年4月成立争端解决专家小组。专家小组于1998年6月认定澳大利亚有关措施违反SPS协议第2.2条、第2.3条、第5.1条、第5.5条及第5.6条,澳大利亚随后提出上诉,1998年10月上诉机构微幅修正小组报告,认定澳大利亚所采取措施违反SPS协议第2.2条、第2.3条、第5.1条及第5.5条(是否违反第5.6条因证据不足未作出结论),认为该措施未依据风险评估程序进行评估,也就是说并未就病菌进入、疾病扩散的可能性及这些疾病可能引发的潜在后果进行评估,要求澳大利亚修改其措施以与SPS协议所规定义务相一致。经DSB仲裁最后确定澳大利亚应于8个月内取消禁令。澳大利亚在执行期内并未确实履行,加拿大于2000年初向DSB请求授权贸易报复,迫于压力澳大利亚政府终于同意自2000年5月起解除对加拿大的鲑鱼进口禁令。
  3.日本水果品种测试案。自1950年起,日本即通过制定《1950年植物保护法》和《植物保护法实施条例》等规章,对外国进口水果依品种不同而采取不同的检疫处理措施,以防止苹果蚕蛾(coding moth)入侵。1987年,日本农林渔业省制定了两部试行检测准则:《取消进口禁令准则——熏蒸》和《昆虫死亡率比较测试准则——熏蒸》,其中规定的“品种测试要求”规定对产品的每一品种进行测试合格后方能输入日本,获得不同品种水果进入日本市场的批准程序可长达几年时间,导致各国新品种水果无法于短期内出口而蒙受市场损失。美国认为日本的这些措施不仅欠缺科学根据,也增加了美国水果出口商的输出成本。经双方多次磋商仍未能解决争议,美国于1997年10月要求成立争端解决专家小组。经专家小组调查审议,于1998年10月认定日本有关水果检疫措施欠缺足够的科学证据(违反SPS协议第2.2条),不当地造成贸易限制(违反第5.6条),同时这些措施也未具透明性(违反第7条及附件B规定,两项准则均未对外公布)。日本于1998年11月提出上诉,上诉机构于1999年2月间作出认定,支持专家小组对日本所采取苹果、樱桃、桃及胡桃各种不同品种检疫措施违反SPS协议的认定,DSB于同年3月通过上诉机构报告。日本于1999年底取消其施行50年之久的水果品种检疫处理措施。
  案件基本情况一览表
  ┏━━━━━━━━┳━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━┓
  ┃ 案件及编号  ┃  争议方    ┃  争议措施      ┃ 涉及或违背     ┃        ┃
  ┃        ┃         ┃            ┃SPs协议条款      ┃ DsB进展    ┃
  ┣━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━┫
  ┃ 荷尔蒙牛肉案 ┃         ┃ 影响活家禽、肉和肉  ┃           ┃        ┃
  ┃  WT/DS26  ┃ 美国、加拿大  ┃ 类制品(含激素)措施 ┃           ┃通过上诉机构  ┃
  ┃  WT/DS48  ┃  诉欧共体   ┃ (禁止进口经过激素  ┃SPS3.3、5.1     ┃和专家组报告  ┃
  ┃        ┃         ┃处理的活家禽、肉和肉娄 ┃           ┃(13/2/1998) ┃
  ┣━━━━━━━━╋━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━┫
  ┃        ┃         ┃  影响鲑鱼进口的   ┃           ┃        ┃
  ┃鲑鱼案WT/DSl8 ┃加拿大诉澳大利亚 ┃  措施(禁止按照   ┃ SPS2.2、2.3、   ┃通过上诉机构  ┃
  ┃        ┃         ┃  检疫规则进口    ┃  5.5、5.6    ┃和专家组报告  ┃
  ┃        ┃         ┃  的鲜鱼讲口)    ┃           ┃(6/11/1998) ┃
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  ┃        ┃         ┃  限制农产品进1:1  ┃           ┃通过上诉机构  ┃
  ┃水果案WT/S7  ┃ 美国诉日本   ┃  的措施(禁止未经  ┃SPS2.2、5.1、5、 2、┃和专家组报告  ┃
  ┃        ┃         ┃ 品种测试的水果进口) ┃ 5.6、5.7、11   ┃(3/19/1999) ┃
  ┗━━━━━━━━┻━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━━━━┻━━━━━━━━┛
  (二)争端解决机构的推论过程
  专家小组和上诉机构评析成员一项具体SPS措施是否符合SPS协议规定的基本思路可归纳如下:根据SPs协议第2.1条规定,各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的SPS措施,只要此类措施与本协议的规定不相抵触。即,成员对其所采取的措施至少必须保证:1.只是为保护人类、动物或植物的生命或健康,并以科学原理为依据(第2.2条);2.不得在成员间造成歧视,也不能造成对国际贸易的变相限制(第2.3条);3.应以国际标准为依据(第3.1条);4.若成员采取的措施比根据国际标准制定的措施所可能达到的保护水平更高,则必须有科学依据,或符合协议第5条18款和协议其他规定(第3.3条);5.所采取措施应以合格的风险评估为基础(第5条14款);6.所采取措施对贸易的限制不超过为达到适当的保护水平所要求的限度(第5.6条);7.符合透明度原则要求(第7条及附件B)。不接我们电话 也不给拒接原因
  三、重要法律问题分析
  (一)科学证据
  如前所述,在SPS协议规范下,成员采取SPS措施应基于足够的科学证据是一项基本的义务。没有足够的科学证据而采取的SPS措施,很容易被视为不合理的贸易保护措施。在荷尔蒙牛肉案及日本水果品种测试案中,欧共体的SPS措施(对于经荷尔蒙注射处理的牛肉所采取的限制进口禁令)和日本的SPS措施(限制水果进口的品种测试措施),均被认定为不符合协议第2.2条规定义务,属于没有充分科学证据的SPS措施。对此,欧共体和日本分别试图以“预防原则”(Precautionary principle)和第5.7条规定的“暂时性措施”(Provisional measures)为理由提出辩护。[4]
  据协议第3.3条可知,成员若有科学上合理证据或确定其根据第5条而实施较高的检验或检疫保护水准是适当的,则成员的检验或检疫水准可高于国际标准、准则、建议。在荷尔蒙牛肉案中,欧共体主张其根据“预防原则”而采取检疫措施符合SPS协议的风险评估要求,并认为“预防原则”是国际公法上的一般性习惯规则(a general customary rule of international law),如1992年联合国在巴西里约热内卢召开环境与发展会议时所作《里约宣言》第15条规定:“为保护环境,各国应依据其能力广泛使用‘预防性作法’;当存在不可回复的损害威胁时,缺乏足够科学证据的事实,不得作为延缓采取符合成本效益以防止环境恶化措施的理由”。[5]关于预防原则是否属国际公法上一般性习惯规则,由于目前国际法上各种学说对于此问题仍有许多争议尚无定论,争端解决报告中并未明确法律地位。但是,专家小组及上诉机构认为,即使“预防原则”已为国际公法所普遍承认,仍无法取代或优先适用于SPS协议第5.1条及第5.2条之明确规定,而成为独立的抗辩事由,专家小组及上诉机构并且认为,预防原则的基本精神已包含在SPS协议第5.7条有关采取暂时性SPS措施的规定之中。
  在日本水果品种测试案中,日本主张其品种测试要求符合协议第5.7条有关暂时性措施的例外规定。[6]日本认为,依据“目前可获得的有关资料”显示,水果品种差异可能会造成驱虫处理效果上的差异,因此日本政府有权对于同一种水果的其它未测品种维持暂时性的进口限制措施。[7]而就第5.7条第2句关于成员采取暂时性措施应在合理期间内收集资料并据此审议的义务规定,日本辩称其在出口国出口一新品种至日本时,均会

  ······

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