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【期刊名称】 《人民检察》
检察机关案件集约化管理研究
【副标题】 以现代管理学为视角【作者】 尹吉杨永霞毛建忠
【作者单位】 江苏省人民检察院【分类】 检察院
【中文关键词】 案件集约化管理;构建案管平台;内部监督;服务检察决策
【文章编码】 1004-4043(2012)-8(上)-0034-7【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 15
【页码】 34
【摘要】 检察机关案件集约化管理是以提升执法公信力为目标,遵循诉讼规律和法律监督工作规律,整合检察机关内部资源,合理分工、优化流程以促进检察机关工作科学化发展的系统化过程,契合了整合内部管理资源与遵循检察规律相结合、全程管理与动态监督相结合和程序监督与实体监督相结合等理念。案件集约化管理在检察管理功能中定位于科学构建案管平台、全面深化内部监督和优质服务检察决策,并可通过整合检察机关内设机构职能、设置,整合对外窗口和信息管理等途径予以实现。
【全文】法宝引证码CLI.A.1176363    
  
  集约化管理[1]是内涵式发展[2]的基本方式,它是以提高经济质效为目标,不断地整合各类生产要素和内设机构,优化工艺流程,从而取得可持续竞争优势的系统化过程。集约化管理与人本管理、战略管理、规范化管理、精细化管理、信息化管理、问题管理以及应急管理等方法有机结合,形成了现代管理的基本方法。我国改革开放以来,集约化管理的理念和方法不仅广泛地运用于经济增长方式和企业管理,又逐步运用到行政机关和事业单位的管理,还运用到司法工作领域。如最高人民法院于2011年1月6日下发的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》中提出“实现审判管理的信息化,促进审判管理由粗放型管理向集约化管理、精细化管理的转变”。
  检察机关案件集约化管理是指在检察长、检察委员会的领导下,以提升执法公信力为目标,遵循诉讼规律和法律监督工作规律,通过设立案件管理机构等举措,整合检察机关的内部资源,合理分工,密切合作,控制风险,优化流程等系统化的新型发展方式,是促进检察工作科学发展的重大举措。检察机关实现案件集约化管理是具有基础性、全局性和长远性的重大检察改革,是有效提升检察品质,为经济和社会发展提供优质检察资源供给的战略举措,也是逐步迈向检察管理现代化的重要标志。检察机关推进案件集约化管理有助于提高规范执法的能力,有助于提高科学决策与执行的能力,有助于提高学习和创新的能力,有助于提高寻找差距和自我纠偏的能力,有助于提高内外部协调和沟通的能力。
  一、案件集约化管理的需求
  检察机关实行案件集约化管理是人民检察事业发展到一定阶段的必然产物,是各种内部和外部需求共同作用的结果,是案件管理方式由粗放型向集约型的重大战略性转变,也是对案件集中管理的提升和发展。最高人民检察院于2003年下发《关于加强案件管理的规定》以来,各地检察机关加快了改革案件管理机制的步伐。《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》提出了建立“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制”。2011年11月,最高人民检察院设立了“案件管理办公室”,标志着案件管理机制改革步入新的发展阶段。
  案件集中管理与集约化管理有所不同,集中相对于分散,集约相对于粗放;集中管理是粗放型管理向集约型管理的过渡阶段。集中管理虽有聚集、汇合的管理之意,但是仍然缺乏现代管理的理念、机制等要素体系。目前,许多地方检察机关正在筹备或者刚刚成立案件管理部门,案件集中管理起步较早的江苏和广东等地,在实行规范化管理的基础上,已由案件集中管理逐步提升为案件集约化管理。案件集约化管理主要体现在以下几个方面的需求:
  (一)由社会文明进步产生的推动型发展需求。随着经济社会的发展,公众的民主意识和法制观念进一步加强,特别是维权意识不断增强,全社会对检察机关提高执法公信力的需求剧增。检察机关执法办案的理念、方式、质量、效率、效果等与社会大众的新期待还存在一定差距,迫切需要检察机关优化内部管理和强化自身监督。
  最高人民检察院于2006年2月28日下发《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》,就对改革检察管理提出了要求;于2009年12月19日下发的《关于贯彻落实<中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》中,涉及大量的检察管理改革内容,如在案件管理方面,提出了“完善办案流程和内部制约机制。建立健全符合检察工作规律、科学统一的办案流程管理制度,完善案件管理组织体系,加强对人民检察院办案工作全过程的规范管理和有效控制”,“构建标准具体、责任明确、考评科学、统一实用的检察业务工作考评机制。”
  (二)由案件总量不断攀升产生的集中型管理需求。当事物的总量发生重大变化时,管理的方式也必然要求自我调整。数量级变化是改变管理模式的重大动因之一。在审判工作领域,上世纪90年代中期,随着案件总量的剧增,为了保障公正和高效地开展审判工作,一些地方人民法院就探索了立、审、执相分离的新型审判管理模式,由立案庭统一受理和立案,实行一个窗口对外。最高人民法院于1997年4月21日下发了《关于人民法院立案工作的暂行规定》、1999年9月8日又下发了《关于全国法院立案工作座谈会纪要》,全国法院系统全面确立了立审分离的审判管理模式,提高了审判工作效率和办案水平,成为推动法院审判工作科学发展的强大动力。2010年,最高人民法院成立了审判管理办公室。在公安工作领域,上世纪90年代,全国各级公安机关设立了法制机构,实行对公安机关刑事执法和行政执法出口的扎口管理,并且负责制定执法办案流程、内部监督和进行考评等工作。
  1985年至2010年,全国检察机关向人民法院提起公诉的人数分别为:1985年为255000余人、1990年为599000人、1995年为596624人、2000年为708836人、2005年为950804人、2010年为1148409人。[3]在经济发达的苏、浙、沪、粤等沿海发达地区,案件量上升的幅度更大,人少案多的矛盾日益突出,采用原有的案件管理方式,已经难以保障正确行使检察权。2005年以来,在案件数量增幅相对突出的上海浦东、广东深圳、江苏昆山、浙江萧山等地的检察机关自发设立了案件管理机构,实行案件集中管理。
  (三)由执法办案不规范问题产生的遏制型需求。上世纪80年代中期至90年代中期,由于自侦工作领域执法办案不规范的问题较为突出并且未能得到有效遏制,导致1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议修订的刑事诉讼法,取消了检察机关立案侦查的普遍管辖权、免予起诉权和违法所得没收权。
  我国检察机关恢复重建以来,最高人民检察院针对不同时期执法办案中出现的问题,加强了对检察权运行的过程控制。进入新世纪以来,最高人民检察院进行了一系列单项改革,如为了提升办理侦查职务犯罪案件的执法公信力,增加外部监督,出台了人民监督员制度;再如,为了强化规范执法,防范刑讯逼供,出台了讯问职务犯罪嫌疑人实行全程录音录像的举措;2010年还推出了对自侦案件逮捕上提一级等举措。这些举措对检察机关执法办案公信力的提高有积极的促进作用,但是系统化的案件监督管理体系尚未真正建立,探索新型的内部管理和监督机制成为检察改革的重要领域。
  (四)现行案件管理模式缺陷产生的调整型需求。检察机关现行案件管理模式的基本缺陷为:纵强横弱,即纵向管理趋于强劲,横向管理十分薄弱。多年来,纵向检察管理始终强势发展,从最高人民检察院到省级人民检察院的各个部门,从工作部署、指导、考评等,无一不发挥“指挥棒”的作用,所发的一些公文,也时有部门主义的色彩,单纯强调部门工作的重要性,而缺乏对检察工作整体的考量。
  就横向管理而言,虽然控告申诉、侦、捕、诉、监所之间存在着配合与制约,纪检监察部门也有执法监督之职,但是没有完整意义上的系统化的全流程管理。尽管检察长可以对各个部门进行管理,但是各位副检察长各管一个诉讼环节,致使检察长难以及时、全面地统筹管理各项检察工作,其原因就是没有设立专门的案件管理部门进行常态性、统筹性、全面性和系统性的案件管理。
  (五)检察机关内设机构特殊性产生的统筹型需求。公安机关和审判机关的内设业务机构是以业务门类为主、以流程为辅,而检察机关的内设业务机构大部分是流程关系,如受理举报一职务犯罪的立案、侦查→审查逮捕→审查起诉→出席法庭→抗诉→受理申诉(赔偿)等。检察机关案件管理的集约统筹型需求明显高于公安机关和审判机关,相反,公安机关和审判机关由于内部制约较少,其过程控制的需求大于检察机关的相关需求。
  二、案件集约化管理的理念
  理念决定着起点、定位、目标和发展方向;理念决定着立场、态度和机制;理念是处理各类关系的价值取向。检察机关实行案件集约化管理的基本理念主要有:
  (一)整合内部管理资源与遵循检察规律相结合。检察机关可整合的内部资源主要包括四个方面:一是优化组织机构,如合并、新设内设机构或者调整职能分工;二是优化工作机制,如优化决策机制、工作运行机制、过程控制机制和考核评价机制等;三是优化检察人力资源和物质资源的配置;四是优化检察信息管理。检察规律以诉讼规律和法律监督规律为基础,它反映检察权与审判权、警察权等的必然关系,也反映各项检察权之间,各级检察组织之间的必然关系。检察规律是整合内部监督管理资源的基本依据之一,如确立案件管理部门与其他内设部门的职能关系,必须平衡好公正与效率、管理与监督、管理与办理以及运行成本的关系,不整合或者不遵循检察规律来整合内部管理资源都是有害的。
  (二)全程管理与动态监督相结合。全程管理与动态监督是现代管理的重要理念,是集约化管理的应有之义。一方面,虽然全国各地检察机关案件管理的全程性有所不同,但是向全程性管理的方向发展却是毋庸置疑的。因为,从现代管理学的原理看,管理若没有全程性,则不是有效的管理;另一方面,内部监督若没有动态性,其监督效能将大打折扣。全程管理与动态监督有机结合,才能全面提升案件管理水平。案件管理工作机制的发展,应当在如何全面实现管理的全程化和监督的动态化的轨迹上不断延伸。
  (三)程序监督与实体监督相结合。办案质量包括实体质量与程序质量。对案件管理机构监督案件的程序质量并无分歧,而对监督案件的实体质量有较大分歧。有人认为,举报、立案、侦查、逮捕、起诉以及申诉之间已有内部制约机制并且执法办案部门也有自我监督,案件管理部门没有必要再进行实体质量监督。笔者认为,第一,从案件集约化管理的原理上看,不应当排除实体监督,案件管理部门的监督管理应当是全面的而不是部分的;第二,实体质量与程序质量相互交织,有时是一个问题的两个方面,如以非法证据被排除而导致无罪判决为例,违法取证是程序问题,而无罪判决则是实体问题;第三,从各地的监管实践情况看,案件管理部门通过发挥监管职能发现了一批实体质量问题,这也反映出原有监督制约机制并不能有效解决实体质量问题;第四,监督实体质量并非案件管理部门替代执法办案部门的职能,而是有重点地监督案件的实体质量,主要有:各类职务犯罪案件、普通刑事案件中的不捕、不诉、无罪判决,在当地有影响的重大、复杂案件,当事人和辩护人投诉的案件和上级交办监督的案件。
  (四)纵向管理与横向管理相结合。纵向管理与横向管理是现代管理学的基本分类,也是检察机关案件管理的基本分类。长期以来,检察机关习惯于纵向管理的思维,对于横向管理还需要一个不断认识与发展的过程。在现阶段,由于纵向管理强势的格局尚未改变,因此,案件集约化管理较多地体现出横向管理的成分。调整纵强横弱的案件管理格局,建立起纵向管理与横向管理并重的案件管理机制,才能在此基础上构建完整意义上的案件集约化管理机制。
  (五)个案监管与宏观研判相结合。个案监管是案件管理部门和各层级检察管理者的日常性工作,个案监管的重点是程序质量和实体质量以及办案的综合效果。从提高检察质效的角度看,要在对个案监督的基础土提升对类案的分析研判,再从对类案分析研判提升为对检察工作整体的分析研判,进而把握社会治安和执法办案发展趋势,发现倾向性、苗头性、深层次问题,提出改进和加强执法办案工作、创新社会管理的建议,为党委和上级检察机关决策服务。如江苏省检察机关案件管理系统于2011年通过个案监督和专项检查,将发现的执法办案瑕疵问题向业务部门及其分管检察长反馈1512次,不仅问题均已整改,而且推动完善执法办案工作制度172项;向上级检察院或者党委提出的一些决策参考也被采纳。
  (六)案件管理与完善办案流程相结合。案件管理的方法既包括发现并解决办案本身的各类问题,也包括发现并解决执法办案流程中的各种漏洞。多年来,江苏等地检察机关案件管理机构的职能设定均有“制定和完善执法办案工作流程”。最高人民检察院案件管理办公室的职能也已包括了制定和修改执法办案工作基本规范。案件管理与完善办案流程相结合,是案件集约化管理的应有之义,是案件管理综合价值的体现。
  (七)内部监督与外部监督相结合。监督是指为实现预定目标,对工作事项进行监视、督促的管理活动。监督分为内部监督与外部监督,二者有机结合才能形成有效的监督。外部监督的主体包括党委、人大、政协、社会各界以及媒体。而设立案件管理机构,实行案件集约化管理是强化内部监督的重大举措,案件管理机构与其他内部监督优化组合,并与外部监督有机结合,才能真正实现曹建明检察长在“十三检会议”上提出的检察机关“做到自身正、自身硬、自身净”。[4]
  (八)案件管理与信息化建设相结合。手工化管理是粗放型

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