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【期刊名称】 《河北法学》
专利行政执法与司法保护衔接的三个面向
【英文标题】 Three Dimensions of the Connection between Patent Administrative Law Enforcement and Justice
【作者】 万里鹏
【作者单位】 中共上海市委党校公共管理教研部{法学博士、讲师}
【分类】 专利法
【中文关键词】 专利权;行政执法;司法保护;互动博弈;衔接机制
【英文关键词】 patent right; administrative enforcement; juridical protection; interactive game; cohesion mechanism
【文章编码】 1002-3933(2019)10-0137-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 10
【页码】 137
【摘要】

专利行政执法与司法保护之间存在互动博弈的关系。司法权为专利行政执法权的设定及其变更划定界限,专利行政执法的行政效力亦对专利司法审判产生影响。在“双轨制”保护模式下,专利行政执法与司法保护的有效衔接需要明确以下基本问题:专利权效力判定的去行政化和专利侵权纠纷处理的弱行政化是司法权对专利行政执法权的限制规则;专利行政执法权对司法审判的影响作用表现为专利行政执法证据的效用以及专利行政执法决定的效力;专利行政执法与刑事司法制度之间的衔接机制包括实体性衔接和程序性衔接。

【英文摘要】

There is an interactive relationship between patent admin is trativeenforcement and judicial protection. Judicial power demarcates the establishment and change of the administrative enforcement of patent, the administrative effectiveness of patent administrative enforcement also influences the patent judicial trial. In current protected mode, the de-administration of patent validity judgment and the weak administration of patent infringement dispute settlement are the limitation rules of the judicial power; the influence of administrative enforcement of patent on judicial trial is manifested in the effectiveness of evidence and the decision of administrative enforcement of patent; the connection mechanism between patent administrative enforcement and criminal justice system includes substantive connection and procedural connection.

【全文】法宝引证码CLI.A.1278319    
  
  

引言

2018年4月10日,习近平总书记在博鳌亚洲论坛上指出,“加强知识产权保护是完善产权保护制度最重要的内容,也是提高中国经济竞争力最大的激励。”从世界范围来看,大多数国家以司法保护为主,而我国形成了司法和行政两条途径相互衔接的具有中国特色的保护体系。其中,行政执法体系的可及性、执法周期短、维权成本低的优势得以充分发挥。但学界对于“双轨制”保护模式的弊端存有质疑。有国外学者对比得出,尽管行政执法能够提供一种快捷、高效且低成本的救济途径,一旦侵权者诉至法院以挑战已作出的行政处理决定,权利人最好是放弃行政保护途径,转而寻求司法救济{1};国内学者的基本观点是,知识产权系属私权,从法理上而论,行政权对知识产权侵权行为亦无由过问,各国的知识产权法律实践中也普遍实行司法保护[1]。可见,专利行政执法与司法保护的衔接在理论和实践层面仍有一些基本问题需要深化研究。值此《专利法》第四次修改和知识产权综合管理改革的双重背景下,需要在充分发挥司法保护主导作用的同时,提升专利行政保护的效果和效率,以加大对专利侵权行为的惩治力度。基于此,有必要厘清专利行政执法与司法保护之间的权力边界,消解权力之间的冲突和不协调,进而构建两者有效互动的衔接机制,即是对两者衔接基本问题的探讨。

一、专利行政执法与司法保护的边界理论

法学界对司法权的理解主要有广义说、狭义说和最狭义说三种{2}。广义司法权说认为,司法权是指由公安、检察和审判机关等司法组织在办理诉讼案件和非诉讼案件过程中所享有的权力;狭义说把法院的审判权和检察院的检察权合称为司法权;最狭义说认为司法权仅指审判权或裁判权。本文采最狭义说,即从法院的审判权层面阐述与专利行政处罚权的边界。行政权与司法权的关系历经斗争与互动,逐渐形成了目前“司法权监督行政权”、“司法与行政良性互动”的局面{3}。延伸到专利行政执法领域,行政权与司法权亦存在特色的博弈关系。

(一)行政权与司法权的边界

现代行政改革的目标是限制行政权的范围,规范行政权力的运行,逐步实现行政权与立法权、司法权的平衡。总体上讲,行政权与司法权的关系表现为两方面,一是司法权监督行政权,即法院对行政行为的司法审查;二是随着行政权的不断扩张,其对司法领域及法院审判会产生影响。与此同时,行政权与司法权的界分也非常明显。第一,行政权的运行主动性强,而司法权则比较被动。行政权总是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活,行政主体可以依法或根据公共利益的需要积极行为,在面临各种社会矛盾时也往往具有鲜明的倾向性;司法权则是中立的、被动的,以“不告不理”为原则,在诉讼进程中也是居于中立而不受任何非法律因素的干预。第二,相对于司法权,行政权有着较大的灵活性。基于社会事务的复杂性和紧急情况的常发性,行政权必须具有必要的应变能力,也因而行政主体更关心自己的行政目标和效率;而司法权的本质决定了它必须保持相对稳定的司法政策、司法态度、司法标准、司法体制等,遵循先定的法律原则和规则使其不受社会具体生活的影响。第三,行政权效力具有公定力,司法权效力具有终局性。行政行为虽然具有效力上的先定性,但它是否合法、合理,不能由行政主体自己进行判断,需要由行使裁判权的司法机关进行审查,即一般意义上的“司法最终解决原则”。除此以外,司法权的运行强调程序正义,行政权为了追求效率而更关注实质结果;行政权追求效率优先,而司法权更侧重于公平价值等。可见,行政权与司法权相互制约、相互联系,各自发挥其调解社会矛盾的公共职能。行政权向司法权过度扩张或者司法过度干预行政都是不可取的,应当兼顾司法审查权的可行性和行政权行使的有效性{4}。

如果说行政权的司法制约是传统权力分立制衡的准则,那么以协调为特征的行政与司法的衔接机制则是这一模式的有益补充。谓之衔接,意在使法院与行政部门建立沟通协调机制,以提高行政主体作出具体行政行为的合法性和合理性,使司法审判更好地达到实现个人利益保护与维持社会公共秩序的良好效果{5}。行政权与司法权虽然分工不同,但权力运行的最终目的与价值追求的一致性为两者的衔接奠定了合理性基础,即都是在保证个体权益的基础上推动社会的整体发展,进而实现民主、公平、效率、秩序等价值诉求。以此为基础拓展权力关系,也使得对于司法权与行政权之间的关系认识更为合理。从我国现有的权力架构中,也不难找到司法权与行政权协作、衔接的法律基础和政治要求,这在我国的《宪法》《国务院组织法》《法院组织法》《行政诉讼法》等法律法规中均有所体现。以《行政诉讼法》为例,第一条开宗明义道,“既要保证法院正确、及时审理案件,又要保护公民、法人、其他组织的合法权益,同时要求监督行政机关依法行使职权”,这反映了平衡论思想下“要保权也要控权”的行政法基本理念。在我国法学界和司法界,对于行政与司法衔接制度的研究勃兴于2007年3月召开的第五次全国行政审判工作会议,建立行政与司法的良性互动便是其中的一项重要内容。此后,围绕这一司法政策,学者们从不同视角论证行政与司法衔接的必要性和可行性。有从反垄断领域探讨民事诉讼与行政执法之衔接与协调的{6};有对“大调解”衔接机制进行理论建构与实证探究的{7};有研究行政处罚与刑事制裁衔接机制的{8};也有专门探讨知识产权行政保护与司法保护之冲突与协调的{9}。回到本文研究主题,在我国实行知识产权司法保护与行政保护“双轨制”模式的制度背景下,探讨行政与司法的衔接制度显得尤为必要。

(二)我国专利行政执法与司法保护的立法定位

我国《专利法》历次修改中涉及专利行政执法权与司法权的关系有个不断调整的过程。2000年修法以前,专利复审委员会对于涉及专利授权及专利权效力的纠纷的处理有终局权,与司法权相并行。在2000年、2008年的《专利法》两次修订中,删除了专利行政执法部门原本享有的终局裁决权,同时也弱化了相应执法权限。2011年后,为顺应世界知识产权保护发展趋势,并结合我国知识产权强国建设的重大部署和知识产权事业发展的客观现实,《专利法》启动了第四次修改,其中一项重要内容就是强化专利行政执法权。从几次《专利法修正案(草案)》的“征求意见稿”、“送审稿”来看[2],对于专利行政执法权的配置也在不断调整,核心点是是否赋予专利行政执法部门对专利侵权行为的裁定权。在最新发布的《专利法修正案(草案)》中[3],赋予国务院专利行政部门(国家知识产权局)应专利权人或利害关系人请求处理在全国有重大影响的专利侵权案件,地方专利行政部门亦可对区域内的专利侵权案件应请求处理,同时规定了管辖权内容。

在现有立法体制下,司法审判在知识产权保护中发挥主导作用,特别是司法审查在授权、确权中的重要作用越来越明显,同时司法审判也承载着对专利行政执法的司法监督职能。从法律性质上分析,涉及侵权纠纷的专利行政裁定是一种“准司法”行为,公权力均是应权利人或利害关系的申请而启动,这就直接涉及到专利行政执法权与专利司法审判权之间的冲突与衔接问题。随着知识产权专门法院的设立和法官职业素养的显著提升,专利侵权案件审理的专业性和权威性已高于专利行政执法案件的处理水平,现有的立法设计为专利行政执法部门既是机遇、更是挑战。结合我国的专利执法实践和未来发展趋势,司法保护主要通过司法审查对专利行政执法进行限制。相对的,专利行政执法职能的充分发挥也会对司法保护产生影响,这为专利行政执法制度的拓展提供了很大的空间,即通过自身制度的不断完善以形成与司法保护知识产权的协同机制。

二、司法保护对专利行政执法制度的限制

我国建立了法院对行政权力的监督制度。《宪法》第41条即为法院对行政行为进行司法审查的宪法依据,《行政诉讼法》则是其直接法律依据。法院审查行政行为需要把握好“度”,审查过“度”会违背法律授权的初衷,导致司法权侵犯或取代行政权的现象;审查的程度不够,则不能达到有效控制超越或滥用行政权之目的。如何把握“度”的问题,亦即司法权可以在多大的边界内、多强的程度上对行政行为予以司法控制。

(一)专利权效力判定的去行政化

专利权是专利局授予的一种推定有效的权利,权利是否持续有效,还应当接受社会公众的挑战。作为一种禁止权,专利权主要表现为专利权人依法阻止其他任何人实施其取得专利的发明创造。专利侵权判定是一项复杂的工作,处理专利侵权纠纷时,需首先依据专利权人的权利要求,比对被控侵权产品或方法,若适用等同认定或被控侵权人提出“现有技术抗辩”则更加复杂。在查处侵权纠纷中,专利行政执法人员必然要首先对涉案专利的法律效力做出认定。囿于行政执法程序的固有缺陷,执法人员在执法过程中不大可能充分听取相对人援引现有技术或无效主张进行抗辩。一旦行政相对人不服专利行政执法的处理决定转而诉诸司法,这反而会增加涉案当事人的司法成本且无法实现行政执法快速维权的制度价值。另外,专利权的效力状态是不稳定的,未经实质审查的实用新型和外观设计专利尤其如此。据数据估计,在已经实质审查的发明专利中,实践中最终被无效宣告的有30%左右;对于未经实质审查的实用新型和外观设计专利的无效率高达一半以上{10}。可见,管理专利工作的部门对专利权的效力判定面临诸多不确定性。

对于侵犯专利权的假冒专利行为,现行《专利法》第63条的规定中已暗含了一个前提,就是管理专利工作的部门在作出具体行政执法行为时已对涉案专利的效力作出了判定。根据已有数据分析,管理专利工作的部门对假冒专利的效力认定并没有引起什么争议[4]。《专利法》第四次修订中新增对故意侵权行为的执法条款,这使得专利行政执法部门对专利权效力认定的尴尬境地愈发凸显。“征求意见稿”和“送审稿”中均赋予了管理专利工作的部门对扰乱市场秩序的故意侵权行为给予行政执法的职能,这其中必然牵涉到对专利权效力的认定。如前所述,专利行政执法部门不适于对专利权的效力进行判定,在《专利法》最新修订的背景下,把效力判定这一职能还是留给司法机关仍是相对稳妥的做法。

(二)专利侵权纠纷处理的弱行政化

建立专利制度时,由管理专利工作的部门负责处理一些简单的侵权案件比较合适。在当前的制度背景下,重新审视这一制度创立之初的立法动因,对于管理专利工作的部门处理专利侵权纠纷的职能仍有待斟酌。

首先,本文通过检索2001—2013年度法院和专利行政执法部门所有受理的专利纠纷案件[5],其中法院受理了60,897件(占比74%),专利行政执法部门受理了21,431件(占比26%)。需要特别指出的是,2002—2013年度法院受案率年均增长达到17.8%。由此推断,我国专利民事司法审判工作的增长幅度基本和科技创新的活跃程度相匹配,司法保护的制度供给能够基本满足专利存量不断增长的制度需求。与此相对应,行政机关受理专利纠纷的案件量呈年度波动趋势。可见,我国司法救济一直是解决专利民事纠纷的重要途径,伴随知识产权法院(庭)的探索与实践,司法保护的主导地位会日益显现{11}。

其次,我国专利行政执法主体的地位尴尬,执法资源的配备不足。地方知识产权局是专利行政执法的主体,但地方知识产权局不包括县一级的专利行政管理部门,难以形成系统、有效的专利权行政保护体系。而且,很多地方知识产权部门定性于事业单位,根本没有法律法规授权其可采取强制措施,通常情况下,只有在公安、海关等有执法权的部门的协助下才能开展执法活动。另外,行政执法能力的地区差异性比较大,行政执法的标准更难以统一,这都会影响专利行政执法部门查办案件的能力和最终的法律效力。



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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