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【期刊名称】 《河北法学》
选择性执法研究述评及其展望
【英文标题】 Review and Prospect of Selective Law Enforcement Research
【作者】 王裕根【作者单位】 江西师范大学政法学院{法学博士、讲师]
【分类】 行政法学
【中文关键词】 选择性执法;经济逻辑;社会机制;规范考察;研究述评
【英文关键词】 selective law enforcement; economic logic; social mechanism; normative review; review of research
【文章编码】 1002-3933(2019)10-0122-15【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 10
【页码】 122
【摘要】

选择性执法是法治运行过程中普遍存在的一种现象,经济学界、社会学界以及法学界都给予了不同视角的理论阐释,但也有不足之处。从经济学的角度看,法律不完备论本身与选择性执法没有必然联系,而执法经济学和政治经济学虽能解释选择性执法的经济逻辑,但无法认清选择性执法在社会中发生的复杂机制。目前学界对选择性执法的社会机制有所关注,但不能完全涵盖特定国家的执法体制、法律文化观念以及社会心理结构对执法者的塑造。尽管行政法教义学能够在既定的法规范结构中对选择性执法进行分类和体系解释,但缺乏系统呈现选择性执法的经济逻辑以及社会复杂因素。选择性执法是一国法治运行各个环节综合作用的产物,因此未来对选择性执法研究应借助历史和比较的视野,深入分析一国法治运行的特定历史文化背景及其社会结构,在理解现行执法体制基础上对选择性执法及其治理进行类型化分析。

【英文摘要】

Selective law enforcement is a common phenomenon in the process of the rule of law. Economics, sociology and law circles have given theoretical explanations from different perspectives, but there are also shortcomings. From an economic point of view, the theory of law imperfection is not necessarily related to selective law enforcement. Law enforcement economics and political economics can explain the economic logic of selective law enforcement, but they cannot recognize the complex mechanism of selective law enforcement in society. At present, the academic circles pay attention to the social mechanism of selective law enforcement, but it cannot fully cover the law enforcement system, legal cultural concepts and social psychological structure of specific countries to shape the law enforcers. Although the doctrine of administrative law can classify and interpret selective law enforcement systematically in the established legal normative structure, it lacks the economic logic of selective law enforcement and social complexity. Selective law enforcement is the product of the comprehensive function of all links in the operation of the rule of law in a country. Therefore, future research on selective law enforcement should use historical and comparative perspectives to deeply analyze the specific historical and cultural background and social structure of the operation of the rule of law in a country, and make a typological analysis of selective law enforcement and its governance on the basis of understanding of the current law enforcement system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1278331    
  
  

随着全面依法治国实践不断深入,民众的法治观念和法治意识也越来越强。然而在日常生活中,政府部门及其执法者选择性执法的现象却到处可见,同时也经常见诸于报端和各类媒体[1]。一般人看来,警察、城管、食药、税收等执法领域常常存在选择性执法,也即,同等情况不等同对待,“对人不对事”执法,直接带来社会不公平,而其中最为严重的是违背了宪法上规定的法律面前人人平等的原则。但是,这种道德化评价并不能代替学界从客观理性的立场去分析选择性执法的生成机理。普通民众在认识选择性执法的过程中往往是凭借自己遭遇的不公平待遇和道德感去评价,而不论事情本身发生的真相。选择性执法的现象并不能从感官上去认知,感官上的认知往往具有价值评判色彩,不利于认识选择性执法现象的内在本质。

从学理层面看,大部分学者认识到选择性执法合理的一面以及不合理的一面,并且从控制公权力、实行正当程序等角度提出了对策建议。不少学者也专门针对选择性执法的现象进行了研究[2],但是,由于各个学科的视角不一样,所以不同学者对选择性执法的经济逻辑、社会机制以及规范解释等方面提出了不同的理论解释。这主要涉及到经济学、社会学以及法学等学科视角,但其中每种视角都存在不足之处。本文认为,研究选择性执法不能割裂一国立法、执法、司法以及守法的历史文化状况和现实运行体制,并且社会中的选择性执法现象纷繁复杂,需要类型化处理。基于此,本文首先呈现日常生活中的选择性执法现象,接着对选择性执法的源流进行追溯,并对既有文献进行述评,最后提出理论研究的展望。

一、选择性执法现象的呈现

不同情形下执法者为实现多重目标会采取不同的执法方式和手段,也就产生不同的执法策略和选择。为了有效分析学者关注的选择性执法现象及其理论阐释,首先需呈现日常生活中无处不在的选择性执法现象。在中国社会中,日常生活可见的选择性执法现象可以从执法对象、执法时间、执法手段、执法行为、执法依据进行区分。

(1)执法对象的选择。选择性执法从字面的意思看,是指法律有选择性的执行,具体针对不同对象进行区别对待的一种法律实施方式。如卖淫活动查处的选择性执法。对于那些高档的娱乐场所,公安机关加以干预或者进行调查,而对于那些街头的美容店和小型旅店,政府就会采取突击检查的方式,打击卖淫活动{1}。执法对象的选择性是日常比较常见的情形,也直接影响到普通民众的感官正义{2}。

(2)执法时间的选择。不单是对象,选择性执法也表现在对时间的选择上,即往往在违法行为招摇过市很长时间后,才大规模集中治理。比如,每逢春节前夕,工商、食药部门对市面上的粮、油等民生领域进行重点执法,而平时则很少进行执法。还比如,每逢国家重大节假日、会议日,街面上的一线执法人员就会加大执法力度。一线街头官僚对执法时间的选择与街头官僚执法的空间分布有关{3},而具体时空下的社会事务复杂性决定了一线街头官僚只能选择性执法{4}。

(3)执法对象、时间的综合选择。这种选择性执法常常具有运动性,即所谓运动式的执法。在中国政府执法过程中,常常会在一定时期内针对某类对象进行运动式、周期性的执法。例如,证劵市场监管的专项整治。戴治勇通过研究证券市场监管的执法行为,发现时刻存在政府主导的选择性执法。考虑到证劵市场的金融秩序,当市场违规行为发展到一定程度时,政府主导的选择性执法往往会基于间接成本、间接损害的考虑而发动选择性执法{5}。

(4)执法依据的选择。这里的选择性执法侧重对“法”的选择。如2002年“黄碟案”中,警察执法运用的公安部门内部规定与国家基本法律存在冲突,在这种非正式法律和正式法律之间同时存在的条件下,由于缺乏公权力的制约机制,使得警察常常选择性执法{6}。在这种情况下,法律的执行具有不可预期性。还比如,在环保执法中,由于现场的环境违法行为具有复合性,涉及到多部环保法律的调整,如果执法者为了迁就执法对象,常常会选择一部较轻的法律进行处罚,并且在执法者、企业主、政府之间达成“法律共谋”{7}。

(5)执法行为的选择。从行政相对人的权益保护来看,行政机关的行为也具有选择性。汪燕在其博士论文《选择性执法及其治理》中指出,这种选择性执法既可以通过作为的形式也可以通过不作为的形式,既可以主动选择性执法也可以被动选择性执法。比如,行政机关在某个时期针对某类违法现象不作为,而在另一个时期则积极主动作为。这种行政行为的不确定性导致行政相对人的权益无法在法规范体系内得到预期保障{8}。但从另外一个角度看,执法行为的选择有时是基于行政效率的提高,从而是刚性执法之外的一种柔性执法的选择{9}。

(6)执法手段的选择。在刑事执法中,国家公共资源的投入需要较大的成本,由于一国资源有限,警察选择性投入不同的人力资源打击违法犯罪活动,并且这种选择性投入能够得到容忍,原因在于这种选择是由警察部门做出的,而非警察个人的选择,人们对警察的选择性执法体会不深{10}。例如,公安部门在一定时期内集中力量开展“严打”某一类犯罪,或者集中资源投入扫黑除恶斗争,给社会创造了稳定的秩序,也赢得了广大民众的支持。

上述区分并不是绝对,但也无法穷尽社会中所有的选择性执法现象。不过,通过上述呈现足以表明选择性执法是日常生活常见的现象,并且不同的执法场域展现出选择性执法现象比较复杂的一面。从学术研究的角度来看,关键是要找到一个理论“接口”进入到这种复杂现象中,对其内部运行逻辑进行深入分析,才能正确认识这种现象。同样,正因为不同学者找的“接口”不一样,因而也就存在不同的解读和解释。

二、法律不完备论与选择性执法

(一)法律完备论的理论前见

什么时候执行什么法律、什么时候对某类对象执行法律以及如何执行某部法律,这不仅涉及到法律目标实现的问题,也涉及到如何看待法律的问题。如何看待法律以及执法者的行为最早受到法律完备论的影响。最早对日常生活中的选择性执法关注来源于法律的经济分析,这种观点认为通过预计法律在生活中运行的各项成本和各项损失,综合比较法律运行的成本和收益,本着社会福利最大化的原则,立法者能够在立法体系中对各项法律规制进行精密设计,只要公正的裁判者依照法律裁判就可以实现社会福利的最大化,这是立法的功利主义思想。立法功利主义思想认为,法律体系是可以做到完备的,执法者只需要依照既定的法律规定执行就可以实现社会福利最大化的目标。

遵照立法功利主义思想,边沁提出的立法原则是“最大多数人的最大幸福”,他认为通过精密的设计、理性的推理以及法律规则的细化,可以使得法律得到完备,从而有效发挥法律的威慑作用,使得社会成员能够在感知法律的威慑作用之后,主动调整自己的行为,防止自己的行为受到法律调整,维护社会秩序,从而使整个社会的福利最大化。边沁的立法功利思想是建立在法律完备的前提下,最早蕴含了法律的经济分析,但并没有引起西方学界重视,直到20世纪60年代,芝加哥经济学派贝克借助法律的经济分析方法系统分析了法律的最优阻吓作用及其实施机制{11}。斯蒂格勒在贝克的基础上发展了犯罪和惩罚的经济分析方法,其前提预设是法律具有最优的阻吓作用,并且认为只要法律规制设计严密和理性,以及法庭公正裁判,就能使法庭执法给社会带来最大的福利,他进一步丰富了法律规则执行的经济分析思想{12}。后来,这种法律的经济分析方法被科斯、波斯纳等人进一步发展,用来分析市场产权界定与市场交易费用之间的关系,以及公正裁判所需要的成本和收益等问题,由此,法律完备论的经济分析方法得到全面发展{13}。

不过,从执法的现实来看,美国学者基于多国证券市场的监管经验发现,公正的执法者往往是被动地介入到纠纷解决中,并且还涉及到证据收集、信息搜寻成本和组织激励问题。即使法律规则设计地再完美,社会主体的行为也难以全部纳入到法律的调控中,因此需要监管者(政府)提前介入{14}。也即,法庭在执行法律时也面临界权成本问题{15},并不能使市场资源实现最优配置,因而法律规则的执行存在进一步优化的可能。

(二)法律不完备论的提出

法律完备论是建立在市场主体的理性经济人基础上,认为理性经济人能够根据法律的指引自觉调整自己的行为,但西方国家的市场经济理论表明,光靠市场调节社会生活,无法保障市场社会正常运行,因而需要政府提前监管,以防止市场行为者的合谋给社会带来福利损害。这个时候,从执法成本和效益的角度看,如果国家总是希冀公正的法庭执法者被动介入社会生活,那么不一定会给社会带来福利最大化。换言之,市场经济中也存在失灵的时候,有时候法律规制的对象并不会完全按照法律的预设去调整自己的行为,总是存在很多违规的行为,如果这些行为不提前主动执法,那么这些行为往往给社会福利带来巨大损失。例如,证劵市场的监管,如果监管者不提前主动介入,那么不少证劵操纵者的内部交易、信息欺诈将会给金融秩序带来动荡。由此,为了使社会福利最大化,在立法者和法庭执法者之间,需要引入政府监管。

在此基础上,卡塔琳娜·皮斯托、许成钢发展了法律不完备理论。法律不完备理论是在批判法律完备论的基础上发展起来的,二者本质上都是法律的经济分析。法律不完备论认为,法律在本质上是不完备的,并且法律具有稳定性,面对证券市场大量影响市场秩序、可能造成重大后果的市场违规行为,政府监管者通过行使立法机关分配的剩余立法权制定与法律不相抵触的规则,并执行这些规则能够有效实现社会福利的最大化。但是,监管者介入的前提并不是法律明确规定的,而是监管者依照自己的监管经验总结出来的。这些经验是在法律的基本原则下,监管者并通过立法的形式进行体系化,并且通过执行规则而给社会带来福利最大化。

法律不完备论对最优执法理论的发展具有重要启发。这表现为,不完备理论分析了立法和执法的交互作用,并从经济学的角度探讨了立法者、法庭以及监管者的最优执法结构。显然,法律不完备论不能望文生义,不能认为提出法律不完备论意在批评法律体系不健全,相反,法律不完备论意在表明法律的不完备是常规的,问题在于怎么去界定法律实施过程中立法、监管者以及法庭的剩余立法权的问题。不妨引用作者的原话来说:“在法律不完备时,如果不阐明法律的含义,则无法用之断案。我们将这种解释现有法律,适应环境变化,并把它扩大适用于新案例的权力称为“剩余立法权”。剩余立法权可由立法者保留,也可授予法庭或监管者。法律不完备下,重点探讨剩余立法权在立法者、法庭和监管者之间进行最优分配条件。”{16}

由上可知,法律不完备理论所要解释的问题是如何在执法过程通过赋予监管者或者法庭的剩余立法权制定法律规制并执行法律法则调整社会生活,从而实现社会福利最大化。也即,正因为法律不完备,所以要考虑的问题是剩余立法权该如何设计的问题。这并不是说立法者一定要通过制定和完善相关的法律来使执法实践有法可依,而是说立法者、监管者以及法庭该如何使用这种剩余立法权才使法律实施产生社会福利最大化。

(三)法律不完备与选择性执法没有必然联系

由上可知,法律不完备论的理论前见并不是说要完善立法。换言之,立法者也可以有意设计让法律具有不完备性。当法律不完备时,立法者、监管者和法庭的剩余立法权的行使需要根据实际条件来实现执法的有效性。严格地说,不完备法律理论是一种立法理论,因为它的核心概念是剩余立法权。这种剩余立法权的行使与执法权交互作用。也即,当立法者赋予法院或者监管者的相机决策权时,实际上赋予了法院或者监管者的立法权。监管者根据社会监管的需要来立法并执行,从而使社会福利最大化。由于法律总是存在不完备的地方,后来该理论试图从剩余立法权入手来解释现有执法体系,使其很大程度上又成为一种执法理论{17}。打遮阳伞就显得很娘

实际上,法律不完备理论本身是建立在法律的实施能够给社会带来最大福利的基础上,在法律不完备论看来,执行的法律体系是否完善与执法者选择性执法没有必然联系,关键在于执法者执行法律的目的是否实现社会福利最大化。但是,这不是说立法者不能判断实践中出现的法律空白情况。换言之,法律不完备论侧重从法律的功能角度出发分析法律的阻吓作用,其经验的前提并不在于分析法律体系是如何地不完善以及模糊,而在于在法律体系不完善或者不完备的情况下,重点需要探讨法律的功能该如何发挥。因此,并不能因为法律不完备来推断执法者的选择性执法行为。相反,法律不完备意味着法律不能调控社会所有违规行为。这里需要澄清的误解是,国内学界认为,社会生活中出现了法律调整的空白,因此需要制定法律加以调整。如果不制定法律调整,那么监管者或者法庭就会选择性执法。这种论断实际上暗含的一个前提是,在现实社会中,执法者会完全按照立法者的意图去执法,并且立法者所制定的法律是完美无缺的,显然这不符合立法的现实以及目前中国执法的现状。虽然法律具有明确性、稳定性和普遍性,但现实当中法律总是不完备的。如果把法律不完备理论用来解释那些社会中法律没有调控的社会行为,这实际上暗含了法律对社会秩序控制的全能主义。

此外,法律不完备论也并不代表法律体系的不完善。国内学界普遍认为,虽然国内法律体系存在冲突,但由于现有法律体系内部冲突,所以执法者在执法过程中的自由裁量权过大,从而出现选择性执法;或者虽有法律规定,但是没有明确规定执法者的自由裁量权,所以导致执法者在执法过程和滥用执法裁量权,“对人不对事”的选择性执法。但事实上,社会中普遍存在某一类现象的违法“过剩状态”{18},甚至出现普遍性违法和选择性执法并存的局面{19}。尽管法律已经明确了,但是法律不能管控所有行为,法律的执行涉及到信息成本、资源约束、执行条件等方面的制约,这也就决定了法律不能管控所有的违法违规行为。此外,社会的发展总是瞬息万变的,其发展态势总是会出现法律所不能介入的空间,即便法律已经做出回应,但实际上法律并不能介入社会调控所有行为。

用法律不完备理论去解释执法的选择性,往往预设了法律需要对所有违规行为进行制裁和惩罚,这种立场只是用法律的不完备论去解释为什么出现损害需要法律进行惩罚,但法律的不完备理论实际上只是为了解释一种最优执法结构,那就是当社会出现法律无法调整的行为时,这种剩余立法权到底是分配给立法机关、司法机关还是执法机关,从而使得法律执行的社会成本较低,而社会福利最大。

因此,法律不完备理论本身并不是说法律体系的不完善或者法律能够调控社会所有行为,而是说在法律不完备的情况下,立法机关、法庭以及监管者在推进法律实施方面的权限应该如何配置。显然,如何配置剩余立法权和剩余执法权涉及到执法体制和执法结构的问题。法律不完备情况下,虽然政府监管者通过行使剩余立法权并执行规则能够使得社会福利最大化,但是针对不同类型的监管对象,到底应该如何配置剩余立法权,需要结合本国的立法体制去分析。法律不完备理论所做的贡献在于,选择性执法本身可能与法律体系是否完备没有必然联系。而在法律不完备的常态下,通过法律的经济分析,目的是为了分析执法如何最优,从而使社会福利最大化,因此这就涉及到立法机关、法庭和监管者的剩余立法权的最优配置问题。

三、选择性执法的经济学分析

如果法律体系是否完备与选择性执法没有本质上的必然联系,那么从经济学的角度看,假定执法者依据的法律体系是完备的,执法者在具体目标约束条件下该如何执法往往可以通过微观计量来分析执法福利的最大化,从而指引执法者的行为。对此,经济学从最优执法理论、委托代理经济学以及政治经济学的角度分析了选择性执法产生的原因。从经济学视角分析选择性执法,其前提是建立在法律目标比较明确的基础上,通过分析惩罚成本、损害后果、修复收益等经济指标,具体考量选择性执法的执法组织、执法者以及社会主体的经济行为,并运用经济数学模型分析选择性执法的经济动因。

(一)最优执法理论的解释

最优执法理论认为选择性执法是在违法者收益、受害者损失以及执法成本和收益之间的最优组合{20}。该组合决定了什么时候采取国家的公共执法,以及什么时候采取私人执法模式,从而使得社会福利的最大化。最优执法理论的前提是各种损害成本和收益都是可计量的,执法收益、直接成本、直接损害能够形成一个平衡,并且执法者能够预测到最优组合模式的存在,所以才会出现选择性执法。例如,田源在其博士论文中考察了中小企业监管的困境、出路以及历史遗留问题,认为中小企业监管中的普遍性违法与选择性执法存在因果关系。她从法律经济学角度分析了为什么中心企业监管的普遍性违法和选择性执法并存的局面,认为法律在监管中小企业资本市场时面对很多困境以及执法组合模式,实践中既表现为私人的选择性执法,也表现为公共的选择性执法,并且每种选择性执法能够带来监管收益最大化{19}。

从最优执法理论的角度理解选择性执法出现的原因和后果,同时也预设了法律有明确规定的情况下,执法者能够计算执法的直接成本和直接损害,并且预测通过不同执法方式的组合能够带来社会福利最大化,但是,这忽视了具体执法者在执法过程中的行为策略性以及面临的社会场域的复杂性。尤其是当从社会本身去理解选择性执法时,社会各种复杂因素都会影响选择性执法的发生。此外,如果私人执法能够带来社会福利最大化{21},那么公共的选择性执法是不是不存在了呢,或者说会减少呢?当我们考虑规制公权力以及执法者的自由裁量权时,这实际上是否暗含了公共的选择性执法将带来的负面效应,这种负面效应如何定位,是否意味着选择性执法的后果不可避免?如果是这样,当私人执法的社会福利能够代替公共的选择性执法,是不是意味者公共性选择性执法本身将会在社会中自动选择退出呢?

(二)代理经济学的理论解释

代理经济学理论讨论的是具体执法者的选择性执法行为,认为执法组织与执法者构成委托—代理关系,在此前提下进一步讨论执法者在执法过程中的自由裁量权使用的问题。由于委托者难以监督代理者执法,在信息不对称的情况下,代理人有足够的自由裁量权进行选择性执法。这种理论最早运用于解释美国警察的选择性执法。警察领域的选择性执法又与警察享

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【注释】                                                                                                     
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