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【期刊名称】 《河北法学》
京津冀环境协同治理的法治路径与对策
【英文标题】 Legal Approach and Countermeasure of Environmental Collaborative Governance for Beijing-Tianjin-Hebei
【作者】 郭雪慧李秋成
【作者单位】 河北经贸大学法学院{副教授,硕士生导师,法学博士,河北省三三三人才}河北省巨鹿县人民检察院党组{书记、检察长}
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境协同;雾霾治理;京津冀;协同治理基金;利益补偿
【英文关键词】 environmental collaboration; haze control; Beijing-Tianjin-Hebei; collaborative governance fund; the interests of the compensation
【文章编码】 1002-3933(2019)10-0190-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 10
【页码】 190
【摘要】

面对京津冀地区日益严重的环境污染,最有效的手段便是通过法律来进行协同治理。当前环境协同治理存在一些困境,环境协同立法不够协同,京津冀地区尚未建立良好的利益协同补偿机制,环境污染联合预警与信息共享措施不健全。生态环境协同治理问题背后是有深层次原因的,美国与日本的环境污染协同治理经验值得我们学习。要做好环境协同治理,需要环境协同立法,协调推进京津冀地区生态环境司法合作的新模式,构建多元化的主体协同治理模式与环境协同治理基金,建立京津冀地区环境信息共享平台,着力建设京津冀区域环境协同监测与监督制度,构建利益协调与利益补偿与环境协同治理的长效机制。要加大立法、司法与执法的保障力度。

【英文摘要】

Facing more and more serious environmental pollution from Beijing-Tianjin-Hebei, it is law for the most effective means of collaborative governance. The law of the current environment of collaborative governance has some trouble, there is not enough coordination in the legislation of environmental cooperation, and the sharing measures of joint warning and information of environmental pollution are not perfect. There are deep reasons behind the problem of collaborative governance for ecological environment. The experience of the United States and Japan in the collaborative treatment of environmental pollution is worth learning. To do a good job in environmental collaborative governance, it is necessary to make environmental collaborative legislation, promote the new mode of ecological and environmental judicial cooperation in the Beijing-Tianjin-Hebei region, and build a diversified model of collaborative governance, and build the environmental collaborative governance fund, the environmental information sharing platform will be established, and efforts will be made to build the regional environmental collaborative monitoring and supervision system, and to build a long-term mechanism of benefit coordination, benefit compensation and environmental collaborative governance. We will strengthen protection of legislation, justice and law enforcement.

【全文】法宝引证码CLI.A.1278320    
  
  

一、问题的提出

2015年4月30日中央政治局召开会议,审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出,推动京津冀的协同发展是一项重大的国家战略,战略的推进需要依赖京津冀三地政府间的协同,发挥区域间优势互补和互利共赢的原则,共同探索走出一条协同的可持续发展道路。从《京津冀协同发展规划纲要》的基本要求出发,京津冀协同要把环境治理工作提到重要位置。当前,京津冀地区的环境污染主要以雾霾的形式呈现。因此,京津冀地区环境污染环境治理的重点工作应该放在协同治理雾霾上,这是实现京津冀协同规划纲要总体目标的主要工作。党的十九大报告重点强调“着力解决突出环境问题”时,提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。鉴于以上的研究背景,本论文主要围绕京津冀地区环境协同治理展开阐述。

京津冀环境污染协同治理体系的构建是治理三地污染的必要条件,也是京津冀三地协同发展的重要内容之一。构建京津冀环境污染协同体系是实现区域发展战略与提高国家环境治理能力的重要制度。其不仅有利于解决当前区域性、流动性、复合型的环境污染问题,实现京津冀地区整体环境质量的提升,同时,还可以有效地推动京津冀经济一体化的进展。与此目标不相适应的是当前京津冀地区内的一些地方性的环境污染法规与政策并不统一,这种局面导致三地协同治理的效果受到很大影响。

二、当前环境协同治理的困境

环境保护立法要注重协同性{1}。实践中,地方政府间区域生态环境协同治理机制不完善。

(一)环境协同立法不够协同

从环境协同立法的法治进程来看,其立法的节奏不适应一体化的客观要求{2}。当前京津冀地区环境治理的相关法律法规不统一,这主要取决于三个地区的经济发展不平衡。这种经济发展的不均衡现象,直接导致不同区域对于环境治理目标的不统一。在法律法规上来讲,就是现行的环境治理的标准不统一。比如,北京市是这三个区域当中的最发达区域,因此,北京的环境污染物排放标准高于国家标准,甚至在某些方面已经形成了国际标准;天津地区的大部分污染物排放标准略高于国家标准;而河北的环境污染标准仅接近国家标准,甚至某些区域达不到国家标准。尽管京津冀三地都对污染物的排放实行总量控制,但在实施方案的指标控制与规范上,以及三个区域依据的标准、规范的内容和控制的力度方面都不尽相同{3}。

(二)京津冀地区尚未建立良好的利益协同补偿机制

现阶段京津冀地区环境协调机制的缺位,致使三个区域都出于地方经济利益的衡量与保护自身经济发展的需要而形成了地方保护主义思想,在这种思想的主导下,为保护区域的经济的发展,不同区域在市场准则、政策制度、跨区域行政执法等方面对本地区的经济活动都实行了制度性的支持。从京津冀地区环境协同治理整体思路出发,我们可以看到利益协同补偿机制的构建和运用有利于解决三个区域之间的经济利益矛盾,但是,在当前协同补偿机制还没有建立的情况下,各区域出于保护本区域经济的需要不会率先推行环境治理方案。这不利于京津冀协同治理工作的具体开展,给整个环境治理工作的提升造成了一定困难{4}。

(三)环境污染联合预警与信息共享措施不健全

最初,在京津冀环境污染协同治理机制方面没有建立完善的环境治理信息共享机制,三个区域政府的信息资源无法畅通共享,最终影响联防与联合治理作用的发挥{5}。2016年底,京津冀三地统一了环境重度污染分级预警制度,将污染标准分为蓝、黄、橙、红四级,结束了京津冀三地预警标准不统一的历史。但是,在京津冀三个区域面对非常严重的污染天气时应急预案措施方面尚没有完全统一。这使得在面对同样的重度污染天气时应急措施的不一致,这就导致环境污染在治理效果上的差异,不利于三个区域整体环境的改善,造成环境污染治理效率的下降。2016年初建成的京津冀区域环境污染信息共享平台的运行使区域环境质量数据和重点污染源数据的共享机制初步形成。但是,京津冀三个区域没有形成一致的环境质量发布机制,也没有形成统一的协商与协调机制,这导致已经发布的内容不统一。同时,由于仍然受区域限制的影响而使得环境信息共享的数据有限,无法及时地汇报不同区域的治理措施及进度。特别是在污染源的信息共享上缺乏相应的透明度,不利于联合治理机制的有效运行。

三、生态环境协同治理问题背后深层次的原因

长久以来,我国环境治理奉行的是属地治理原则。对于一些跨区域的环境污染治理在地方政府之间还没有形成有效的联动机制。因此,在涉及到跨界污染问题时,地方政府没有能力有效地控制排污企业,进而客观上形成了跨界环境的不良影响很难区分是谁的责任。再加上在有些地方存在着放任自流、搭便车的现象,久而久之就形成了地方政府没有足够的威信来进行环境污染的治理。即便在有些地方政府对环境污染的治理进行了一些投入,但也面临着由于投入不足而使前期的投入显现不出应有效果的现象。

第一,生态环境中的环境污染问题本身并没有明确的界限和区域划分。环境问题的形成是各种自然因素相互联系相互作用的结果,环境污染的流动性直接和间接地对这个区域的生态环境产生联动性的影响。首先,京津冀三地在经济发展上正在形成良性的协作关系。尽管三个区域的经济发展水平存在严重的差异。但是,在环境治理与环境污染治理方面,三个区域之间不同地方政府没有一致的环境污染防治目标。这在客观上导致三地政府在不同区域存在着各自为政的管理心态,这种行政上的管理模式严重制约了三个地区的环境污染环境治理方面的联动性;其次,京津冀三地的每个区域中,地方政府与当地的环保监管部门也存在利益上的矛盾。由于各自都看重自身的利益,地方政府在很大程度上都采取了以牺牲生态环境而换取经济发展的模式。尤其是对于河北地区,区域内的经济发展基础相对薄弱,同时,招商引资条件本身也不强。部分地方政府会为了招商引资的需要,以牺牲生态环境为代价减轻和弱化企业为生态环境保护所付出的成本,以换取更多的企业来投资。地方政府的这种思维模式导致地方环保局做出环境保护为经济发展让步的无奈之举。

第二,一些地方政府,特别是基层政府其本身不具备肩负环境责任的条件。长久以来的分级负责原则导致各地方政府对于环境事项承担的责任比例较大,特别是基层政府的财政运行越来越困难,客观上造成了财政管制的“上出政策,下出资金”,上级制定财政支出政策,资金供应由下级自行解决。这种支出模式严重制约了下级政府的预算平衡能力,导致地方政府和基层政府环境治理能力的不足。

第三,信息的不对称性给公众参与环境治理带来了难度。环境污染的治理需要鼓励公众和政府一起参与生态环境的维护,这一过程想要发挥作用,公众获取必要、真实的信息非常重要。就当前的环境治理状况而言,存在着严重的政府与公众之间信息不对称问题。造成这种局面的原因,一方面是由于环境污染自身的跨区域性和广泛性等原因造成的;另一方面,由于各地区之间不充分的信息交流与不同区域之间因为经济利益的诉求进而会为了自身的利益隐瞒环境污染信息,即在很大程度上降低了信息的透明度,进而影响公众的真实判断。此外,不同区域地方政府相对不完善的信息公开制度也是造成公众对环境治理了解不多的原因。

第四,公众与政府间、企业与政府间存在着协同障碍。一方面,公众与政府间存在着协同障碍。社会公众是生态环境污染的最大受害者。公众一旦感受到环境污染带来的损害就能够积极地参与到环境治理中来。环境污染物的排放客观上具有跨区域传输、受自然条件影响变化较大的特点,短期的环境污染给公众造成的损害可能不明显。但是,一旦大面积的严重的生态污染发生,就会引起广大人民群众的极度不满。比如,近几年,重度雾霾天气引起了老百姓的极度不满,也引起了中央政府的高度重视,导致中央下决心治理雾霾。尽管公众的不满会使得政府较大力度地治理环境,但是,在这种被动的态度下环境治理的效果很不理想;另一方面,企业与政府间存在着协同障碍。环境污染治理手段的单一导致企业与政府协作起来相对困难。企业作为环境污染的制造者本身就肩负着环境治理的责任。企业的存在是为了追求利益的最大化,而生态环境的破坏会给企业带来实实在在的效益,导致企业主动积极地参与生态环境治理的积极性不强。这在客观上导致企业追求利益的同时,忽略了自身应该肩负的环保责任。当前我国在处理企业环境污染问题时,通用的手段是行政强制手段和行政命令,以及突击检查、罚款等。这些治理方式具有强制性大、执行快、短期效果显著的特点,很难从根本上解决环境污染物的排放,同时,也很难调动排污企业主动治理污染的积极性。如果换一个角度而运用经济杠杆来治理环境,比如,通过当前试运行的污染物排放指标的有偿使用和排污交易、发放排污许可证等。这样不仅可以降低监管的成本,而且可以更为有效地利用经济手段来激励企业,从而实现企业经济效益与社会责任的有效统一。

四、美、日的环境协同法治经验

(一)美国环境污染协同治理的经验

早在20世纪40年代,洛杉矶就发生过严重的烟雾污染事件,该环境污染事件带来了严重的后果。美国社会与政府从这类事件中进行学习,建立了一系列的法律。对此,我们可以学习与借鉴。我国也面临着治理环境污染的巨大压力,对此,我国要进一步地完善环境污染防治法。只有这样,才能更好地解决我国的环境污染问题。

经济快速发展的同时往往会带来环境污染问题,经济发展比较快速的美国也难以避免。曾经一度发生在美国洛杉矶的雾霾事件被列为世界八大环境公害事件之一。雾霾不仅给当地的居民生活造成了恶劣的影响,同时也影响了广大人民的身体健康,甚至造成了一些人员的死亡。也就是说,雾霾影响了人们的健康权与生命权。所以,美国政府对此高度重视,采取了一系列的措施。

1.制定一系列严格统一的法律标准

在认识到环境污染影响社会经济与人们的健康以后,美国的民众开始积极地倡导进行环境保护。一次一次的环保运动声势浩大,这给美国政府造成了非常大的压力,他们把环境保护作为重点工作来做,他们进行了大量与环境有关的法律的修改,进一步地加强执法的力度,还颁布了《清洁空气法》。这部法律包含了几乎所有与环境污染有关的问题,很大程度上解决了雾霾问题。通过这一法律的实施,也提高了政府在人们心目中的公信力。同时,美国成立了环保署对法律、法规的实施进行有力地监督。随着实践的发展与美国环保法律体系的不断完善,环保工作正式纳入到法制化的轨道,美国的环境质量越来越好。

2.提高公众参与度

在美国的很多地区,他们举办一些大型的座谈会让大量的公众参与其中。他们在制定相关政策与法规的时候都会听取公众的意见与建议。通过让公众积极地参与到治理雾霾的行动中来,在很大程度上解决了公众的疑虑,也提高了他们参与雾霾治理的热情。

(二)日本的环境污染协同治理经验

随着二次世界大战的结束,日本的经济需要大力地发展。但是,在经济迅猛发展的同时,日本忽视了对环境的监督。于是,环境污染问题变成了一项非常严重的问题。比如,有名的水俣病事件。环境污染问题严重地影响到了日本民众的身体健康。日本政府接到了大量的有关环境污染的诉讼,对此,其感到了巨大的压力。于是,日本政府已一改只注重经济发展而忽视环境的做法。在20世纪70年代,日本成立了专门的环境管理机构负责环境污染问题,随之其又设立了公害等调整委员会协调环境污染问题。在熊本水俣病诉讼中,原告最终胜诉,这对不法分子起到了震慑作用。同时,为了控制公害的发展,日本政府出面处理环境污染问题,成立了一些环境保护组织。所有这些都有助于环境污染问题的解决。

值得一提的是,对环境污染问题影响重大的是日本逐步完善了环境立法。水俣病给公众造成了身心的伤害,公众认为当局者没有解决好环境问题的能力,从而影响了政府的公信力。基于此,政府急于解决好环境污染问题。日本1972年12月制定的《关于与人身健康有关的公害犯罪处罚的法律》规定对于环境公害案件,违法者不仅要承担民事与行政责任,同时也要承担一定的刑事责任,而不法者害怕被判刑,这对不法行为者形成了一定的震撼力,在很大程度上遏制了环境污染的发生。对于环境污染问题,不法者不仅仅要承担民事责任,同时,还要承担一定的刑事责任,这是非常有效的手段,如今,日本的生态环境有了极大的改善{6}。

五、环境协同治理的法治路径与对策

通过治理污染,进一步地推进绿色生态发展理念{7},强化京津冀地区环境治理协同理念。结合当代环境合作治理过程中存在的问题及表现,应重点关注人类与自然界的共生问题,同时避免因受条款分割的行政体制影响和以追求地区经济利益和政绩工程为目标的环境治理模式影响。京津冀地区环境治理协同理念的建立,有利于区域环境治理工作最佳效果的实现。环境治理理念的建设工作应该秉承协同共赢的基本理念,避免陷入“囚徒困境”的尴尬境地而造成京津冀区域环境污染治理的一个个孤岛。

(一)环境协同立法

京津冀地区环境状况的恶化不利于经济区域一体化的推进,甚至在某种程度上构成了经济发展的障碍。一段时间以来,京津冀地区各级政府出台的有关环境污染的法规及政策文件主要都是根据自己所在地区的环境污染状况而制定的,其环境污染治理的责任主体是地方各级政府,这是典型的属地环境治理原则。这种传统型的环境治理模式与当前的京津冀一体化经济发展战略是完全相违背的,不利于京津冀地区环境协同治理作用的发挥。京津冀一体化战略推动以来,各个地区的地方政府积极地落实国家政策,采取各种措施防范区域性的环境污染,但是,大家对未来环境的污染仍然是束手无策。而当前运行的京津冀地区协同机制是2013年为完成“大气十条”目标而设置的五年规划任务。这种任务的设置对于环境治理的作用无异于杯水车薪,鉴于环境污染问题是一个长期问题,其环境治理也必将是一项长期而艰巨的任务。当年只考虑五年任务的协调机制,已经不适用于现如今京津冀一体化背景下对环境进行联合治理。

2015年《关于加强京津冀人才协同立法的若干意见》的出台和2017年《京津冀人大立法项目协同办法》的出台都对京津冀一体化给予了立法上的支持,为构建强有力的协同机制提供了法律保障。以上政策的出台为京津冀地区立法工作的顺利开展提供了法律依据,为规范立法过程、提高立法的效率奠定了基础{8}。因此,当前要加强顶层设计,进行区域立法。建立京津冀地区政府间的协调机制,在原有京津冀地区环境治理机制的基础上增强区域间的协同治理并促进京津冀环境污染防治体系的系统性及连贯性,实现对京津冀地区环境治理协调机制的统一领导与指挥。

(二)协调推进京津冀地区生态环境司法合作的新模式

面对当前各式各样的环境污染问题,虽然通过诉讼形式来解决环境争议并不是十分有效,但通过法律途径来解决问题仍然是保护公共权益的根本保障和最后途径。有相关数据显示,在日益严重的环境污染下,京津冀地区的社会民众深受其害。然而,京津冀地区的民众为环境

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}冯汝.京津冀区域环境保护立法协同性评估体系的构建[J].社会科学家,2018,(7):112-117.离婚不离婚是人家自己的事

{2}杨晖,贾海丽.京津冀协同立法存在的问题及对策思考——以环境立法为视角[J].河北法学,2017,(7):107-119.

{3}冯建生.京津冀重污染区域环境协同治理的法律保障研究[J].天津行政学院学报,2017,(6):81-88.

{4}潘静,李献中.京津冀环境的协同治理研究[J].河北法学,2017,(7):131-138.

{5}李长友.论区域环境信息协作法律机制[J].政治与法律,2014,(10):11-22.

{6}贾一凡.区域生态环境治理的域内外法律制度比较研究[D].河北大学,2018.

{7}竺效,丁霖.绿色发展理念与环境立法创新[J].法制与社会发展,2016,(2):179-192.

{8}孟庆瑜.论京津冀环境治理的协同立法保障机制[J].政法论丛,2016,(1).

{9}孟庆瑜,梁枫.京津冀生态环境协同治理的现实反思与制度完善[J].河北法学,2018,(7):25-36.

{10}杨力.企业社会责任的制度化[J].法学研究,2014,(5):131-158.

{11}史玉成.流域水环境治理“河长制”模式的规范建构——基于法律和政治系统的双重视角[J].现代法学,2018,(6):96-110.

{12}童卫东.中华人民共和国环境保护法最新问答[M].法律出版社,2014.

{13}魏娜,孟庆国.环境污染跨域协同治理的机制考察与制度逻辑——基于京津冀的协同实践[J].中国软科学,2018,(10):84-97.

{14}王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学,2016,(1):49-68.

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