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【期刊名称】 《政治与法律》
涉农案件问题研究
【作者】 白呈明【作者单位】 西安财经学院
【分类】 农业经济法【中文关键词】 村委会;村民资格;村民待遇;自治章程
【文章编码】 1005—9512(2003)02—O137—04【文献标识码】 B
【期刊年份】 2003年【期号】 2
【页码】 137
【摘要】

在大量的村民状告村委会及村民小组有关 “村民待遇”的案件中,有两个问题亟待解决:一是村委会及村民小组的法律地位问题:二是村民资格的确认问题。我们认为,村委会及村民小组不是一个独立的实体,仅是 “村自治体”的一个组织机构,因而不能成为独立的诉讼主体。关于 “村民”资格的认定,传统的做法是以 “户籍”为依据,但在新的历史条件下,其面临挑战。基于对“村”自身属性的认识,我们认为“村民”资格的取得、变动与丧失宜由村自治章程来安排,而不宜再惟户籍为是。

【全文】法宝引证码CLI.A.132121    
  当前,村民状告村委会或村民小组的案件日渐增多,已成为涉农案件的一个重要类型。纵观此类案件,有两个问题值得深思和研究:一是村委会、村民小组的法律地位究竟如何?它们能否成为独立的诉讼主体?二是“村民待遇”的诉请中,“村民”资格如何界定?与“村民”身份相关的成员权的取得、丧失及其内容如何界定?研究这两个问题在当今农村社会组织结构频变,户籍管理制度松动,农村城市化推进,城乡人口出现对流的背景下有其特殊意义。
  一、关于村委会、村民小组的法律地位问题
  案头几十份出自同一人民法院针对农村集体经济所得收益分配纠纷的民事判决,无一例外地将村委会或村民小组列为被告或共同被告,而且这些判决书,大部分将村委会主任列为法定代表人,村民小组长列为负责人,也有将村民小组长列为法定代表人的。这些司法文书中的表述,反映出同一法院的法官们对村委会及村民小组法律地位的不同认识,其至少包含了这样几种情况:一是村委会是独立的法人,村委会主任为法定代表人;二是村民小组也是独立的法人,村民小组长为法定代表人;三是村民小组是非法人的独立组织,村民小组长为其负责人;四是村民小组是村委会的分支机构,隶属村委会。这四种情况均表明村委会和村民小组可作为独立的诉讼主体。
  法官们的这种认识和做法并非空穴来风,而是具有一定“法律”依据的,如最高人民去院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第 36条:“本规定所称发包方,是指村内集体经济组织或村民小组,村集体经济组织或者村民委员会,乡(镇)农村集体经济组织等。”既然村民小组和村委会均可成为农业承包合同的发包方,构成农业承包合同法律关系的主体,当该类合同发生纠纷、形成诉讼时,村民小组或村委会作为诉讼当事人参与诉讼是理所当然的。此外,最高人民法院 《关于村民因土地补偿费,安置补助费问题与村委会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》也直接标明村委会可成为诉讼当事人。另外,长期以来,司法实践中一直也是这么操作的。将村民小组或村委会列为诉讼当事人屡见不鲜。然而,当我们深究这一问题——村民小组和村委会的法律地位究竟如何时,我们则深感法官们的这种认识和做法似乎于法无据,于理不通。
  (一)从现行立法来看,村民小组抑或村委会都不是独立的实体,更不可能是独立的法人组织。目前,涉及村民小组或村委会法律地位的规范性法律文件,除宪法111条的原则性规定外,主要为《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)。在这一法规中,明确规定了村民小组及村委会的性质、职能、设置以及与集体经济组织、村民、村民会议和村民代表会议的关系。从这几方面我们可以清晰地看到村民小组和村委会缺乏作为独立诉讼主体的基本属性,这是因为:
  第一,村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,是依附于“村”—— 这个既具地理意义,又具经济和社会组织意义的“肌体”上的组成部分,“村民自治”实为“村自治”,“村自治”实质就是全体村民的自治[1],所以,“村”才是独立的实体,而村民会议、村民代表会议、村委会以及村民小组,不过是构成这个实体有机组成部分。所以村委会、村民小组不能成为独立的诉讼主体。
  第二,《村组法》规定了在村民自治体(或村自治体)中,设有作为议事机构的村民会议和村民代表会议,来行使决策村务的权力。其构成“村”这个实体的最高权力机构,而村委会是由村民选举产生的,要向村民会议负责并报告工作,其仅为村民自治体中的执行机关,故其不能成为独立的诉讼主体。
  第三,《村组法》虽规定“村委会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”但这并不意味着村委会有其独立支配的财产,并以此对外承担民事责任。村委会所管理的土地及财产的产权主体分别归于特定农村集体经济组织、农户等。村委会的管理并非构成民法上的物权,更未赋予其处置的权利,所以,村委会没有自己独立的财产用以承担民事责任。最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第2条的规定所带来的逻辑上的混乱最能说明村委会无法成为独立的诉讼主体。这一条规定,使我们看到这样一种局面:村委会或村民小组作为发包方所签订的承包合同因违反民主议定原则,而被确认为无效合同时,村委会或村民小组要承担过错责任。这就是说,村委会要用他们所管理的全体村民之财产,向全体村民承担责任。这无异于作为原告的村民们用自己的拳头打自己的脸。
  第四,至于村民小组的法律地位,在《村组法》中仅规定“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选。”这个规定让人们无法确定村民小组的性质和法律地位,从字面意思上看其仅具地理意义,别无其他。所以,村民小组的诉讼主体地位就令人置疑。当然,《村组法》的规定与《土地管理法》将村民小组作为农村土地所有权主体之一的规定显然是有矛盾的。这种法律的冲突,引发了实践上的混乱。
  (二)从理论研究来看,10年前就有人著文探讨村委会的法律地位问题,其从法人构成要件出发,分析、论证,并得出“村委会完全符合法人成立的要件,应当确认其具有法人资格”的结论[2]。这一问题的提出,固然十分有意义,但其论据及论证过程却难以令人信服。10年后,一些学者从农地产权制度安排和村民自治运行的角度,再次提出村委会及村民小组的法律地位问题,如:有人为解决土地所有权主体缺位问题,要求赋予村委会法人资格,将其作为土地所有权的代表,“也有人认为村委会是农民集体土地所有者的代理人,而非代表人,前者要赋予村委会法人资格,后者则不然。还有人认为村民小组才是农村土地最主要的所有权主体,应赋予其独立主体地位才是。值得一提的是,一些学者主张建立 “农村自治法人制度”,即全体村民组成自治的 “社团法人”,每一村民均享有这一社团法人的成员权,村民会议是这一社团法人的 “权力机关”,村委会是它的 “执行机关”,原生产大队所有的

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