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【期刊名称】 《政治与法律》
农产品质量立法基本问题
【作者】 范兴成史学岗方霞【作者单位】 西南政法大学
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法【中文关键词】 农产品质量;立法;体系结构;重点难点
【文章编码】 1005—9512(2003)05—0107—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 5
【页码】 107
【摘要】

现实的需要和理论的发展决定了应对农产品质量进行立法规制,本文分析了“农产品质量法”的立法的内外部体系结构以及立法的重点和难点问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.132143    
  一、我国农产品质量立法的现实必要
  党的十六大报告和十届全国人大一次会议政府工作报告均在论及促进农业和农村经济发展时强调了要“健全(加强)农产品质量安全体系”。这充分表明了农产品质量问题已成为我国新时期农业发展的突出矛盾。[1]在九届全国人大第五次会议上,有百余名人大代表就曾提出建议制定“农产品质量法”的议案。虽然该议案未被列入全国人大及其常委会的审议议程,但有关农产品质量立法的问题已经开始引起人们的重视。
  我国目前农产品质量的严峻形势决定了对其进行立法规制的现实必要。一方面,近年来,有关农产品质量和食品安全的事件时常出现,伪劣农产品事件(大米有毒、蔬菜中农药残留超标、猪肉牛肉里注水、鸡肉里喂了激素、水产品药物滥用……)以及食用农产品中毒事件频见于各种媒体报道,好像人们再也难以相信哪样农产品能让自己放心。另一方面,在我国加入世界贸易组织前,许多业内人士分析,我国劳动密集型农产品在价格方面具有较强的比较优势。可加入世界贸易组织后,我国农产品进入国际市场的大门虽然敞开了,但国际贸易中越来越多的“绿色壁垒”正成为我国农产品开拓国际市场的屏障。[2]一些国家凭借其科技优势,以保护环境和人类健康为目标,通过立法或制订严格的强制性技术规范,对外国商品进行准入限制。2002年1月,欧盟停止我国动物源性食品进口,直接影响山东出口创汇3亿美元,浙江农产品出口也因此损失1亿美元……看来,我国在农产品出口要达到真正的优势,仅有价格一项还远远不够,更要努力提高质量。由此可见,农产品质量是关系到人民生命健康,关系到我国整个农业产业在国际上竞争力的重要问题。如何确保农产品质量正日益成为全社会关注的焦点之一。在建设社会主义市场和法治经济的现代,法律成为调整社会经济关系的最重要手段,因此,通过农产品质量立法来规制和提高农产品质量成为一个最重要和最具根本性的选择。农产品质量立法也是借鉴国外经验,健全和完善我国质量法规体系的需要。泛质量法律体系应当包括对劳动物和劳动服务本身质量的规制。而农产品质量(责任)法是其重要的组成部分。国外特别是美国和近几年来的欧盟诸国,农产品致人损害的问题被纳入到其产品责任法体系来规制,农产品质量问题为立法所强调。而我国《产品质量法》对“产品”的界定是“经过加工制作,用于销售”(第二条),农产品被排除在了其调整范围之外。现有针对农产品质量问题的一些法律规范都是一些零散的规定,如2001年8月国务院《棉花质量监督管理条例》,2002年4月农业部、国家质量监督检验检疫总局《无公害农产品管理办法》,以及农业部的《农药管理条例》《、兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》《、肥料登记管理办法》、《水产苗种管理办法》、《农作物种子生产经营许可证管理办法请你喝茶》等等这一系列的规范。这样的规范至少有两个方面的重大缺陷:一是立法层次低,除少量的行政法规外,大部分为行政规章及其他规范性文件,甚至有些是政策性规定;另一方面是立法不系统,缺少一个统领各个方面农产品质量基本法律规范,势必导致执法冲突、稳定性差等弊病。由此可见,我国现有的关于农产品质量的规范与农产品质量本身的重要性极不相称,需要一部统一的能成为基本法律规范的更高层次的“农产品质量法”。
  二、关于农产品质量立法的相关争议及评述
  固然,从现实重要性的角度和完善法律体系的角度来看,农产品质量立法势在必要,但这并不必然意味着理论和实践中已就此问题达成了一致,相反,关于农产品质量是否需要立法的问题仍存在争议,否定观点仍有不少:一种观点认为,未经加工制作的天然形成的产品(包括天然工业品和农产品),它们的质量的形成是不依人的意志为转移的,换言之,这些产品不能按照国家或任何行业和地方规定的标准形成或生长,也就无法通过包含有质量标准的法律对其进行规制。一种观点认为,农产品质量低下,固然有生产者主观方面的原因,但实际上更重要的在于其客观方面:农业要保证其产出量,以提供13亿中国人足够的食物;广大的农民要提高农产品产量以提高自己哪怕是最微薄的收入。于是,长期以来,他们大量使用农药、化肥以提高农作物产出量,大量使用激素类饲料添加剂以及兽药来缩短养殖周期。这些化肥、农药、饲料添加剂以及兽药的提供也更使上述问题的出现成为理所当然的事情。另外,因工业的发展而导致“三废”污染和城市生活垃圾使许多的农用地环境受到污染,农业生态环境遭到严重破坏。显然,从原因的方面分析,农产品质量问题更多涉及到环境保护的问题,以及科技发展提供低害农药、化肥、饲料的问题,仅对农产品本身质量问题加以规制,很易陷入“头痛医头,脚痛医脚$之弊。还有一种观点认为,我国的《食品卫生法》已经对食品卫生安全问题作出了具体规定,现阶段出现的农产品质量诸多问题可以通过加强食品卫生执法来解决,不需要再另外制定一部“农产品质量法”。[3]
  对于第一种观点而言,这样的解释对于天然工业品(如原矿、原煤、石油、天然气等)是可以成立的,但对于农产品作这样的解释,却就不能完全成立。[4]这是因为,在当今技术条件下,人们虽然无法决定农产品按既定标准生长,但却能够对农产品质量形成施加重要的影响,甚至左右其质量的形成(如转基因农产品就是)。更重要的是,人们对现有技术成果特别是农药、化肥的滥用必然会给消费者造成诸多方面的损害,而消除这种潜在损害威胁就内在的需要一部“农产品质量法”。对于第二种观点,它实质上并没有否认对农产品质量进行规制的必要性,反而是提醒了我们要注意立法和执法的统一和协调,使农产品质量法提高与环境保护和促进科技发展相一致。而第三种观点显然是没有注意到《食品卫生法》与“农产品质量法$各自的特殊性,就《食品卫生法》而言,其调整范围较窄,不能涵盖和规制农产品生产过程;另一方面,《食品卫生法》是从消费者消费安全保障的角度出发来规制食品、食品添加剂及其包装的卫生标准的,不能为农产品质量的监督和促进提供标准,不能为农产品质量提高提供保障,更不能解决农产品质量责任问题。
  鉴于我国农产品质量问题十分突出,一些农业和农村专家呼吁:国家应当实施多方面的政策倾斜(包括从立法上),以保证农产品质量以及其国际竞争力的提高。我国的农业部、国家环境保护总局以及全国人大农业与农村委员会都认为,当前我国农产品和食品质量问题十分突出,应当实施从“农田到餐桌”的全程监控,统一农产品质量立法,国务院法制办也曾将“农产品质量法”列入2002年的立法规划,农产品质量立法已在某种程度上提上议事日程。
  三、农产品质量立法的体系结构
  任何一部法律,都有自己的特殊的调整对象和制度体系,也都处于一国法律体系的某一层次或某一位置,前者属于法律的内部结构体系,后者属于法律的外部结构体系,我国的农产品质量法也概莫能外。
  (一)农产品质量立法的内部结构
  秉承中国产品质量立法之优势与传统,我国农产品质量立法至少应包括两方面的内容:农产品质量监督保障法与农产品质量责任法。这与英美国家仅规定产品责任法不同:第一,它体系完整,既体现了法律的事前预防调整,又体现了法律的事后补救调整;第二,它规定明确,既明确了生产者生产的标准要求,又明确了生产者违反该标准时所应承担的责任;另外,在“农产品质量法”中规定质量监督保障法也与我国当前正在轰轰烈烈宣传和实践着的农产品三大质量体系建设相适应。[5]
  关于农产品质量监督保障法的内容:第一个方面是农产品质量标准化,也即法律授权相关部门制定与国际接轨的农产品生产环境标准、生产规程和技术标准以及农产品入市的质量标准;不符合标准的不准生产和入市。第二个方面是农产品市场准入制度,首先是国家质量监督部门或其授权部门的质量检测,其次是规定农产品经营者在收购、初加工、出售以及存储之前的质量检验合格义务。第三个方面是农产品质量认证制度,包括产地认证和产品认证,由当事人自愿申请,国家认可的认证机构根据认证标准颁发认证证明;获准的,除了接受法律规定的检查监督之外,免于其它检查。第四个方面是农产品质量监督抽查和社会监督(如公众、消费者、媒体的监督等)制度。依我国的现实,其中农产品市场准入制度更关键,因为农产品生产、经营的高度分散化状态使对其质量的监管难度加大。所谓建立三大体系,主要还是针对部分组织化、产业化水平程度高的生产企业或地区而言的,其对于分散于广大农村的农产品生产质量作用微妙;毕竟,再完备的检验体系也不可能深入到每个农户中去检查,尚不说这样做的成本有多高。当然,笔者并没有否认这三大体系的作用,笔者认为,解决农产品质

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