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【期刊名称】 《政治与法律》
行政撤销权法律控制研究
【英文标题】 Study on the Legal Control of Administrative Rescission Power
【作者】 章志远【作者单位】 苏州大学法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政撤销权;行政行为;法律控制
【文章编码】 1005—9512(2003)05—0018—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 5
【页码】 18
【摘要】

行政机关撤销权的行使具有双重效用,因而必须对其进行必要的控制。行政行为不可改变力原理是控制行政撤销权的理论依据;而范围、行为类型及时间规则则是控制行政撤销权的基本法律手段。我国应在未来的行政程序法典中重点设置一系列的程序性规则对行政撤销权的行使加以限制。

【全文】法宝引证码CLI.A.132153    
  在我国走向行政法治的进程中,一个不容忽视的重要问题是,当行政机关作出行政行为之后,能否再以一定的理由随时对其加以撤销呢?进一步言之,怎样才能从法律上对行政机关事后撤销权的行使进行有效的规范与制约呢?本文拟对此略作探讨。
  一、行政撤销权之内涵及其法律意义
  行政撤销权是指行政机关消灭其所作违法或不当行政行为法律效力的权力。行政机关撤销权的行使也是出于行政管理的实际需要,且同样以公共利益的实现作为其追求的目标,因而撤销权可视为行政职权的组成部分之一。行政撤销权具有如下三个基本特征:一是事后性,即撤销都是针对一个已经正式作出的行政行为而实施的。相对于调查权、处罚权、审批权等行政行为过程之中的权力来说,撤销权则是行政行为过程终结之后的权力。二是主动性,即只要原行政行为存在法定的撤销事由,行政机关就可以主动地对其效力进行消灭。虽然行政相对人也可以申请行政机关作出撤销,但最终的决定权却掌握在行政机关手中。因此,如同一般的行政权一样,主动性依旧是撤销权的鲜明特征。三是有限性,即行政机关只有依据法定事由并按照法定程序才能做出撤销。虽然行政机关可以根据自己的自由裁量对原行政行为进行撤销,但这种权力也绝不是没有限度的,法定事由、法定程序即是阻止撤销权恣意行使的必要手段。
  一般来说,行政撤销权的行使具有以下两项积极的功能:一是自我纠错功能。当行政机关发现原行政行为存在违法或不当情形而进行撤销时,就等于行政机关已经基于其内心真诚的反省而主动地纠正了自身的错误。这种纠错不仅及时地减少了违法行为所造成的社会危害,而且还维护了法治社会中依法行政原则的纯洁性。当行政机关的“知错就改”被相对人所接受时,其自身的形象和权威便会得到改善和加强,社会成员对行政机关的认同感也会有所增强。二是防止争讼功能。当行政行为存在违法或不当情形侵犯到行政相对人或其他利害关系人的合法权益时,后者就必然会通过各种救济途径来寻求保护。正如西哲弗洛姆所言:“(只有)通过对权力说‘不’的不从行为,人才能成为自由的人。”[1]毕竟,在现代法治社会,希冀行政相对人对行政机关所做的违法行为一味地容忍和继受既不合乎道德要求也不可能成为现实。因此,在违法或不当行政行为的背后往往预示着大量争讼的产生。然而,任何争讼的解决都需要耗费相当多的社会资源。如果行政机关在事后能及时地消除其行为的违法或不当,则这种潜在的纠纷就能够得到妥善地化解,从而预防大量争讼的发生。
  然而,进一步的观察则显示:行政撤销权的行使在为社会带来上述益处的同时,也会造成一系列的负面影响。尤其是当行政机关的撤销权缺乏应有的法律控制时,这种危害更甚。大体上来说,行政撤销权的负面影响主要体现在以下三个方面:
  一是破坏了法律的安定性。在现代社会,维护法的安定性是法治原则的必然要求。德国学者拉德布鲁赫曾言,正义、合目的性和法的安定性是法理念的三大要素。[2]法的安定性既指法律本身的安定性,也包括因法律的适用而形成的权利义务关系的安定性。法的安定性理念对立法、司法及行政等领域都有着具体的要求。由于行政机关与公民之间接触的机会最多,对公民权利、义务所产生的实际影响也最大,因而行政机关应当更多地承载起维系法安定性的使命。当行政行为已经正式作出甚至延续很长一段时间以后,如果行政机关仍然有权随意对其加以撤销,就会破坏既存的社会关系和社会秩序,从而直接威胁到法律的安定性。
  二是容易侵犯受益人的信赖利益。维护公民的信赖利益已经成为现代法治发展的潮流,其具体表现就是信赖保护原则已上升为各国行政法的基本原则。当行政机关作出授益行政行为之后,相对人即会获得某种特定的利益,且受益人往往也会信赖该行为的有效而有所作为。如果行政机关机械地按照依法行政原则而撤销该授益行政行为,则意味着对相对人已获利益的剥夺。可见,不受制约的撤销权必然会侵犯到相对人基于对已作出行政行为的合理预期而产生的信赖利益。
  三是助长了行政活动的随意性。如同一个普通的民事行为一样,凡经过正当行政程序而作出的行政行为也可以被视为行政机关对行政相对人及社会的庄重承诺。基于“承诺须依诚信履行”的法律理念,行政机关也必须信守自己的承诺而不得翻悔。如果行政机关反复无常、不讲信用,甚至随心所欲地改变已经作出的行政行为,则其“法律无赖”的形象必将大大降低其自身的权威。由此可见,行政机关的撤销权如果得不到应有的节制,则其行使会对行政恣意、专断起到推波助澜的作用。北大法宝
  二、行政撤销权控制之法理依据
  正是由于行政撤销权的行使具有双重效用,因而对其进行控制就显得十分必要。在大陆法系国家和地区的行政法学理上,行政行为的不可改变力即是限制行政撤销权行使的理论依据。虽然早期行政法学理对行政行为是否具有这一效力还存在“否定说”、“肯定说”及“折衷说”之分,[3]但在当今行政法学理及立法上,行政行为不可改变力的存在却已成为一个不争的事实。例如,日本行政法学理即认为,不可改变力是指“有权机关一旦就争讼裁决行为等作出判断,自己便不能依职权撤销、变更该判断的效力”。[4]我国台湾地区学者也认为,不可改变力“对官署言,谓一旦决定之事件,视为就其内容已为最终之决定,官署对于同一事件,不得再为审理变更之效力。”[5]大陆学者则普遍认为,不可改变力意指“行政主体不得任意变更、撤销或废止所作的行政行为,又称一事不再理”。[6]这些概念的具体表述虽各有不同,但它们都表达了这样一种观念:已成立的行政行为具有限制行政机关依职权随意对其进行改变的效力。当然,不可改变力并不意味着行政行为就绝对不能改变,而是指禁止毫无理由和不守程序的任意改变。
  笔者认为,行政行为不可改变力的有无不仅仅关系到法律的安定与进步、社会公益及公民私益的维护,更为重要的是,它还直接反映了两种迥然不同的法治观念。对于处在社会转型期的当代中国而言,从法观念的视角解读行政行为的不可改变力或许更具有现实意义。我们的分析是沿着下面两组相对应的观念而展开的:
  第一,严格法治主义与机动法治主义。严格法治主义强调法律的纯洁性,它要求任何行为都要恪守法律条文的明确规定,凡是与法律条款不相符合的活动无论何时都必须得到纠正。具体到行政法领域而言,在行政行为已经作出之后,只要行政机关发现其存在违法的情形或出现了客观情势的变迁,就应当及时且毫不犹豫地对其加以改变。行政机关通过这种“推倒重来”,使得行政行为的合法状态得以延续,进而促使法治精神贯彻实现。严格法治主义是法治的古典形态,它体现了浓厚的理想主义色彩。机动法治主义在强调法律至上性的同时,十分注重各种利益之间的平衡与协调。除了合法性之外,法律安定、信赖保护等要素都是其关切的对象。具体就行政法而言,当行政行为按照一定的程序作出之后,行政机关就要受到其自身言行的约束。“经过程序认定的事实关系和法律关系,都被一一贴上封条,成为无可动摇的真正的过去。”[7]即便行政机关事后发现行政行为瑕疵情况的存在,也不能随意地宣称已经过

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