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【期刊名称】 《政治与法律》
我国检察机关介入民事诉讼之角色困顿
【作者】 王福华【作者单位】 上海交通大学法学院
【分类】 检察院【中文关键词】 检察机关;检察监督;公益诉讼;起诉
【文章编码】 1005—9512(2003)05—0117—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 5
【页码】 117
【摘要】

近年来,我国检察机关针对所谓的公益案件提起民事诉讼已有若干尝试,改革者试图以西方检察机关为参照系,将我国检察机关的民事审判监督延伸至提起或参与公益诉讼的体系和逻辑之中。然而,我国检察机关身兼法律监督与公益代表两种角色在民事诉讼这一特定领域呈现出矛盾状态,在检察机关提起民事诉讼的尝试中,其多重角色之间的矛盾、模糊和结构性失衡是其自身难以修复的缺陷,因此,由检察机关提起民事诉讼的试验应当缓行。

【全文】法宝引证码CLI.A.132148    
  
  2002年7月,浙江省浦江县法院受理了由县检察院代表国家要求确认浦江县良种场与洪素琴等19名被告房地产买卖行为无效的民事诉讼案。县检察院作为原告诉称:被告浦江县良种场使用过期无效的资产评估报告擅自委托他人进行国有资产拍卖,被告金华一通拍卖有限公司对没有有效审批手续、尚不得处分的国有资产予以拍卖,被告洪素琴与其他竞买人恶意串通后以底价买下拍卖标的,应属拍卖无效。县法院审查认为,检察机关为国家和公共利益不受非法侵害而代表国家提起民事诉讼符合宪法赋予检察机关进行法律监督的职能的规定,予以受理此案。
  实践表明,我国检察机关以起诉或参诉方式介入民事诉讼领域已经从制度设计和理论论证的层面,被急切地推进到司法改革的试验场,演变成为实践操作。与此相呼应,理论界出现了检察权扩张的呼声,维护检察监督、实现程序公正并加强检察机关的民事公诉权成为主流观点,其核心内容则是以西方检察机关为参照系,将我国检察机关的民事审判监督的具体形式纳入到提起民事诉讼的体系和逻辑之中,使检察机关除行使民事抗诉权外,更多地以起诉和参诉方式介入到民事诉讼之中。然而,在我国现有法律框架下,也许检察机关发动民事诉讼的方式对于保护某些整体利益是行之有效的方法,但这并不等于在程序上就符合了正当性要求,即检察机关提起民事诉讼的有效性并不能当然地证明其正当性。
  一、检察权扩张论与检察院介入民事诉讼
  由检察机关提起或参与民事诉讼的观点和试验在很大程度上过度渲染了检察机关参与民事诉讼的必要性和迫切性。试验者没能从检察权的属性、界限及其与其他司法权能的关系中寻找并证明其合理性和存在的价值,而仅将检察机关作为一个特殊的当事人(原告)角色强加到民事诉讼领域中,没有考虑到民事诉讼结构对此的容纳度、与其他诉讼主体间磨合中的协调程度以及民事诉讼结构在运作时对此是否会对检察机关这个特殊的诉讼角色表现出排异反应等相关问题。
  (一)检察机关的性质与介入民事诉讼
  对我国检察机关如何定位,事关检察机关在民事诉讼中的地位、诉讼权利等事项的确定及检察机关在民事诉讼中发挥作用的具体形式和程度。围绕我国检察机关定位问题,出现了多种观点和主张,代表性观点有三种:其一是司法权说,认为检察机关是司法机关,检察权是一种司法权;其二行政权说,认为检察机关是行政机关,检察权是一种行政权;其三,检察机关具有司法机关和行政机关的双重属性;还有学者提出法律监督说等。[1]更多的学者则试图绕开或回避对检察权性质的争论,而径直提出检察权改革的设计方案,提出了关于改革我国检察制度的两种理论假设:(1)检察权合理收缩论。将检察机关定位于公诉人,缩小检察机关作为国家法律监督机关的地位和作用,使检察机关依附于行政机关,突出其政府律师的地位和职能。(2)检察权扩张论。即扩大检察监督的权能,由一般的法律监督扩大到宪法监督,而且检察权的目标是实现法律和维护社会公共利益,检察权的行使不仅是启动司法程序的重大步骤,而且是完成司法程序的重要推动力量。[2]后者获得了各级检察机关和大部分学者的共鸣与支持,是最具代表性的观点。
  笔者认为,以下两个关于检察权的法律性质的问题必须加以考虑:首先,我国检察机关是专门的法律监督机关,代表国家并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督,但是检察权和其他权力一样不但是法定的权力,也是有边界的权力,对宪法爬数据可耻、法律未授权的事项,检察机关无权行使检察权,否则权力就不具备有效性。其次,无论对检察权作何定性,检察机关是各种诉讼法律关系中的主体,是刑事、民事、行政三大诉讼中的参与者之一,它以法律监督者的角色出现在程序之中,因此它是“程序性”的法律监督机关,这一点是学界共识。应当在国家的整个监督权力体系的视角,而非以孤立和绝对的视角来看待检察机关在民事诉讼中的地位和角色,这样才能得出其提起民事诉讼在程序上是否正当的结论,进而决定检察机关在什么样的领域会有所作为,在什么样的领域要有所不为。
  (二)检察权在民诉领域扩张的边界
  检察机关负有保护国家利益和社会公共利益的职责,检察机关通过民事诉讼实现检察权是各国通行的做法。具体方式包括(1)检察机关直接提起民事诉讼,即检察机关作为民事诉讼中的原告人直接提起民事诉讼。检察机关作为国家或政府的公益代表人的身份出现,避免由于某种原因造成的不诉、怠诉或不能诉,使公共权益或公民的合法权益失去司法保护。(2)参与民事诉讼。即检察机关在已经开始的民事诉讼中,作为一定权益的代表进入民事诉讼。在这一模式中民事起诉权仍归当事人,只不过法律或者法院适度地许可检察机关参与民事诉讼。无论检察机关以哪一种方式置身于民事诉讼之中,都有一个预设的角色前提,即检察机关的角色不但应当是确定的,还应当是单一和稳定的,检察机关在民事诉讼中应当保持一以贯之的角色和恒定的诉讼地位,程序的特性不允许检察机关有一张令人难以琢磨的脸,更不允许它频频“变脸”,在各个诉讼角色之间穿梭逡巡。检察机关在民事诉讼中地位的多重化容易使检察机关顾此失彼,迷失诉讼方向。权利(权力)的赋予对于部门利益而言当然是多多益善,但在扩充检察机关的诉讼权利(权力)的同时,如何保证诉讼权利体系的科学性不至于受到部门利益的影响就是一个应慎重权衡的问题。
  我国检察机关介入民事诉讼也要有个范围界限,其最低限度无论如何也不应当违反正当程序的基本规则。按照程序公正的最低限度要求,法官在审判中不得存有任何偏私,而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性有任何合理的怀疑;法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会,并且对各方的意见和证据平等对待,否则他所制作的裁判就不具有法律效力。[3]在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保;其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,非但不能当然地带来权力扩张的结果,反倒可能引发检察机关角色的混乱和冲突。笔者认为,在目前国家法律还没有赋予检察机关民事诉权的情况下,由检察机关提起民事诉讼,[4]必然造成司法程序的混乱和相关国家机关的无所适从,这本身就是对司法程序和司法制度的损害。相对于为国家挽回的经济损失而言,这种损害的后果可能更严重,对公众严格依法办事的法律意识也会产生消极影响。
  二、检察机关介入民事诉讼之角色冲突
  建立在结构分化和功能专门化基础上的诉讼角色分配理论被法学家们公认为司法现代化的基本指标。所谓的角色,在普适性的语境中是指“社会中存在的对个体行为的期望系统,这个个体在与其他个体的互动中占有一定的地位。”[5]具体而言,民事诉讼就是诉讼参与者在诉讼规范的指引下进行角色分配和自我定位的过程,诉讼参与者依照法的因素和法律规定使角色对号入座,谋得诉讼地位的同时获取相应的诉讼权利义务。民事程序的参加者在角色就位之后,各司其职,互相既配合又牵制,使民事纠纷解决过程中潜在的恣意受到压缩。作为民事诉讼制度中的角色分配机理,自然应把审判权和诉权的分化以及行使审判和诉权的角色的分离纳入其现代性的理论构架之中,正是在这种意义上现代民事诉讼称当事人和法院是民事诉讼的诉讼主体。因此当事人、法院的组合方式以及对主体地位和相互关系的设置、职能或权限划分,便从形式与内容上构成了民事诉讼的基本格局。两种不同的诉讼权利或权力,共同体现、作用于民事诉讼活动中,缺少任何一方都不能构成民事诉讼。[6]即便检察机关作当事人角色出现在民事诉讼中,也必须被安排在普通当事人这一既定的诉讼地位上,并在诉讼的运作中使其诉讼行为与当事人的角色保持一致。在我国检察机关提起民事诉讼的尝试中,其地位是模糊、飘忽不定的。首先,检察机关在民事诉讼中形成多重角色,它可以提起所谓的公益诉讼;可以以抗诉的方式行使民事检察监督权,对民事审判活动实行法律监督;根据现行民事诉讼法15条的规定,检察院还可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。显然,对检察机关在民事诉讼中“检察监督者+诉讼的发动者+支持起诉者”这种三合一式的多重角色定位,使民事诉讼存在着潜在的角色紧张甚至是角色冲突的危险。其次,这种模糊的角色出现在哪些诉讼中,其范围也是模糊的。近期我国检察机关频频出现在提起公益诉讼的实践中,其注意力大多局限于所谓的国有资产流失案件,而对于各国检察机关的常规民事起诉领域——— 对社会弱者的司法救助,则拱手让位于法律援助制度,由律师们去承担。重经济纠纷轻人身权利,重国家利益轻个人利益,这是我国检察机关在检察权扩张理论的实践中陷入困顿的理念误区,也说明我国检察机关在提起民事诉讼的试验中的功利意味。
  (一)我国检察机关介入民事诉讼时与各个诉讼主体之间的角色冲突
  1、检察机关提起民事诉讼存在着不当干涉私权之虞
  我国现行的民事、行政检察监督的形成和演变受制于特定政治、经济、文化、历史因素,在制度层面表现为法律监督权的行使者与作为当事人这一角色间的矛盾和冲突。而且,在现有法律框架下我国检察机关难以自我协调这一对角色,在检察机关介入民事诉讼的实践中检察权不可避免地会向法律

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