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【期刊名称】 《政治与法律》
国际海事安全法律的冲突协调与制度完善
【英文标题】 Coordination of Conflicts and System Improvement of International Maritime Security Law
【作者】 杨显滨【作者单位】 上海大学法学院
【分类】 国际争端的解决
【中文关键词】 国际海事安全;国际海事条约;区域性海事制度安排;海事生态保护应急制度
【文章编码】 1005-9512-(2017)06-0099-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 99
【摘要】

管控国际海事安全风险的法律途径主要包括国家单边海事制度、国际海事条约和区域性海事制度安排。海上运输的跨区域性、海事风险的互通性和海事权益的全球性,使得管控国际海事安全风险的法律途径在具体实施过程中存在一定冲突,在相当程度上减弱了这些法律预设的效果。解决国际海事安全法律冲突的较优路径是构建协同性强的区域性海事制度安排。在解决国际海事安全法律体系构成的内在自洽性基础上,需要进一步完善相关的国际海事安全法律制度,包括限缩国际海事安全管控事项、构建船舶检查制度、健全海事生态保护应急制度和完善船员安全法律制度。只有通过外部的冲突协调和内部的制度完善,才能共同构建通畅安全高效的海上运输通道。

【全文】法宝引证码CLI.A.1225748    
  
  海运业的基础性、全局性和先导性的作用以及海运业所面临的特殊风险,使海事安全成为国际社会高度关注的领域之一。从目前的法律制度供给层面看,管控国际海事安全风险的途径主要包括基于主权的国家单边海事制度、基于全球治理的国际海事条约和基于特定海域的区域性海事制度安排。然而,这些途径存在一定的冲突,使国际社会管控国际海事安全风险法律预设的效果没有完全达到,亟需予以协调。国际海事安全法律冲突的协调要解决的是法律体系构成的内在自洽性问题,若构建统一的国际海事安全法律体系,需要在协调和逐步消除冲突的基础上,进一步完善国际海事安全法律制度。
  一、管控国际海事安全风险的法律途径
  当前,随着海事安全风险在全球延展,海事安全风险由早期海运强国通过国内法予以规制业已衍生出三种法律管控途径,即国家单边海事制度、海事安全条约和区域性海事制度安排。
  国家单边海事制度建立在国家主权或管辖权基础之上,包括船旗国基于属人管辖权实施的海事管控,沿岸国和港口国基于属地管辖权实施的海事管控。[1]国家单边海事管控行为的法律依据除了《联合国海洋法公约》(UNCLOS)外,主要是各国国内法。[2]目前,国家单边海事管控的方式主要包括对构成海事安全风险的船舶或经营人采取滞留、罚款、强制措施等惩治措施。[3]
  从1912年“TITANIC”号冰海沉船事件促成的最早国际海事安全条约《国际海上人命安全公约》(SOLAS)诞生后,国际社会在国际海事组织(IMO)主持下又制定了多部有关海事安全规制方面的国际公约,并分别形成以《国际海上人命安全公约》、《1973年国际防止船舶污染公约》(MARPOL)和《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》(STCW)为核心的三大分公约体系。[4]这些公约通过国际海事组织对船旗国履约工作的促进和对港口国监督机制的强化,已形成一整套旨在确保航行安全和保护海洋环境的国际性普遍海事规则,正发挥着前所未有的关键性作用。[5]
  海洋的互通性,以及船舶全球流动性的特征,决定了仅凭一国或基于一国考虑而采取的海事安全管控行为,很难高效应对海事风险,因此,构建和实行区域性海事制度安排成为规制特定海域海事安全风险的有效管控形式。
  区域性海事制度安排是指特定海域的国家经协商建立的就如何加强对进入本海域的船舶进行技术状况检查,以限制并继而消除不符合相关国际公约标准的船舶在本海域航行的制度。区域性海事制度安排的特征表现为在特定海域内,实现了监督内容统一、监督要求一致、监督效果相同的同一性,避免了不符合相关国际公约标准的船舶通过选择停泊在监督要求较低的港口,进而逃避在该特定海域中本应遵循的海事监管的现象的出现。
  截至2014年年底,全球已成立了9个区域性海事制度安排,[6]如拉丁美洲监督备忘录组织、亚太地区港口国监督备忘录组织、加勒比海地区监督备忘录组织、地中海区域监督备忘录组织、[7]印度洋备忘录组织、中西非备忘录组织、黑海地区备忘录组织、利雅得备忘录组织等。[8]上述区域性海事制度安排在抵制低标准船舶在相关海域的营运以及提高缔约国监控能力等方面发挥了显著成效。[9]
  二、国际海事安全法律的冲突及其协调
  囿于国家主权的排他性、区域性制度安排的管辖海域地理分割性以及条约规制内容与手段的妥协性,国际海事安全法律之间存在一定的冲突。为保证国际海事安全法律的统一实施,实现国际海事组织所追求的“清洁海洋上安全、保安和高效的航运(Safe,Secutre and Efficient Shipping on Clean Oceans)”的目标,亟需对国际海事安全法律之间的冲突进行协调。夫妻本是同林鸟
  (一)国际海事安全法律的冲突
  为保障国际海事安全秩序,国际社会历经百余年的发展确立了三种法律管控途径,即国家单边海事制度、海事安全条约和区域性海事制度安排,进而构建国家层面、区域层面和全球层面的海事安全风险管控体系。然而这三种法律管控途径存在一定法律冲突,在一定程度上阻碍了国际社会管控海事安全风险目标的实现。
  1.国家单边海事安全制度与海事安全条约存在一定冲突
  尽管基于“条约信守原则”,缔约国或参加国须履行条约规定的义务,但海事安全条约的执行依赖于各缔约国及其政府,国际海事组织等相关国际组织并没有这方面的权力,海事安全条约的执行仍有赖于缔约国,包括船旗国、沿岸国和港口国,即缔约国执行海事安全条约的方式是缔约国将海事安全条约的规定适用于其船舶并采取相应的措施,对违反条约的行为进行处罚。[10]另外,海事安全条约规定的义务一般属于最低限度的义务,且海事安全条约往往倡导或赋予缔约国或参加国创制严于条约义务的国内法。海事安全条约关于缔约国或参加国履行条约义务方式的此种“开口性”特征,为缔约国或参加国实施单边海事安全风险管控法律制度提供了国际法依据,也在客观上为两者出现冲突提供了条件。事实上,部分国家囿于其自身的立法、执法和司法能力与水平以及文化传统、经济发展水平、战略利益等,在客观上也不得不制定和实施与海事安全风险管控国际规则不同的制度与措施。这种基于自身利益或战略的考量也在相当程度上影响着海事安全条约执行、实施体系的内在统一。例如,美国在2003年正式提出“集装箱安全倡议”(Container Security Initiative,CSI),创设了“海事安全检查前置制度”,[11]要求被锁定为高风险货物集装箱(一般由驻货物出口国的美国海关关员提出)在运往美国港口之前须由出口国海关进行查验,通过查验的集装箱船舶在抵达美国时可享受快速放行的待遇,从而使本应在美国本土开始的海事安全检查前置至其他国家进行,美国则成为管控海事安全风险的最后一道防线。[12] “海事安全检查前置制度”虽然在相当程度上保障了美国的海事安全,但在客观上破坏了海事安全条约关于海事风险法律管控的整体效果,造成国家单边海事安全风险管控法律制度与海事安全条约之间的冲突。[13]
  2.国家单边海事安全制度与区域性海事制度安排存在一定冲突
  区域性海事制度安排通过设定监督内容统一、监督要求一致、监督效果相同的要求,旨在从整体上避免低标准船舶途经或停泊所带来的海事安全风险。区域性海事制度安排在本质上属于参加国在管控海事安全风险方面所达成的一种协调机制,是为实现追求目的或着眼于实际效果所做的一种安排,其本身并无强制性,[14]如东京备忘录组织(TOKYO MOU)序文即言:“此备忘录不是一个有法律约束力的文件,无意将任何法律义务加诸成员国当局。”[15]区域性海事制度安排的非法律约束性,实际上赋予了其参加国创制和实施与该制度安排内容与要求不同的海事安全风险管控制度的单边权力。[16]例如,东京备忘录组织没有规定拒绝船舶进港制度,但其成员国澳大利亚在其《2012年海洋法》中以立法形式授予本国海事管理机构对PSC检查记录不良或者涉及船舶操作方面的PSC检查缺陷的船舶采取拒绝进港的措施,实质上规定了拒绝船舶进港制度,从而超越了东京备忘录组织的既有安排,导致澳大利亚单边海事安全风险管控法律制度与东京备忘录组织之间的冲突。[17]
  3.区域性海事制度安排与海事安全条约存在一定的冲突
  区域性海事制度安排本质上属于一种非法律约束力的协调机制,这就决定了其不得创设超出相关国际条约范围的权力。[18]事实上,区域性海事制度安排往往突破了国际海事安全条约的范围,形成了与国际海事安全条约的法律冲突。例如,巴黎备忘录组织(PARIS MOU)第2.4段规定,在依据某一公约进行港口国监督执行时,巴黎备忘录组织参加国应保证不给予非公约当事国船舶更优惠的待遇。东京备忘录组织第2.5段也作了类似规定。“条约不得为第三国创设义务”是国际法的一项重要原则,巴黎备忘录组织规定的“不优惠待遇”明显与该原则不符。尽管相关国际海事安全条约的具体规定事实上也突破了这一原则,[19]并成为巴黎备忘录组织规定“不优惠待遇”的法律依据,但巴黎备忘录组织却将“不优惠待遇”扩展到了巴黎备忘录组织参加国所依据的所有国际公约中,包括公约本身并未如此约定的《国际船舶载重线公约》、《国际船舶吨位丈量公约》等公约。而根据巴黎备忘录组织的规定,某船若被巴黎备忘录组织某个国家拒绝进港,意味着该船也被巴黎备忘录组织所有其他成员国拒绝进港,无论该船是否属于成员国。拒绝进港对于该船来说,不仅其无法在巴黎备忘录组织水域完成预定的运输任务,而且将因无法进港而导致无法回避的损失,包括燃油消耗、人员工资、货物赔偿等。很显然,巴黎备忘录组织规定的“不优惠待遇”与国际海事安全条约的规定存在法律冲突。另外,尽管国际海事组织赞赏区域性海事制度安排,但其抵消海事安全条约的统一执行标准却是客观存在的,事实上割裂了海事安全条约的统一性,无益于海事安全条约的执行。
  (二)国际海事安全法律冲突的协调
  平权型的海事治理框架和复杂性的国际海事风险,使得在国际层面不可避免地存在国际海事安全治理主体和途径的多元化,以及由此所导致的国际海事安全法律的冲突,并且,这种冲突现象无法在短时期内克服。在短时期内无法达致全球统一管控法律效果的情况下,对该些法律冲突进行有效协调,不失为一个较优的路径选择。
  1.冲突协调安排的逻辑起点
  尽管存在全球性的海事安全条约和“条约信守原则”,但国际法领域并不存在一个凌驾于国家主权之上的权力组织或执法部门,如《联合国海洋法公约》“既没有成立正式的机构对《公约》的有关条款作出权威的解释,也没有设立组织机关对缔约国履行《公约》的义务进行审查和监督”,[20]故海事安全条约的执行最终须依赖于各缔约国。区域性海事制度安排在本质上属于自我协调机制,其本身对参与国来说自无法律约束力,故参与国的认可与执行是保证其实现安排目的的关键。[21]另外,《联合国海洋法公约》以缔约国为视角构建了一个覆盖全球海域的海事管控体系,并通过国家管辖权的配置和管辖海域的划分,在一定程度上避免了海事管控出现空白现象。首先,设置沿海国管控(Coastal State Control,CSC)制度,对领海、用于国际通行的海峡、专属经济区等国家管辖海域的海事安全实施管控,[22]并确立了沿海国在上述海域对他国船舶实行海事管控的优先地位,进而有效协调了“无害通过”、“过境通行”、“船旗国管辖”与沿海国对相关海域海事安全风险管控之间的法律关系。其次,设置港口国管控(Port State Control,PSC)制度,对港口国管辖海域之外的海域的海事安全实施管控,并确立了事后追惩机制,进而避免了当事船舶以海事安全风险行为发生时并非处于港口国管辖海域而港口国无权管辖为借口逃避责任追惩。最后,设置船旗国管控(Flag State Control,FSC)制度,对公海的海事安全实施管控,并确立了公海的船旗国专属管辖地位和公海海事安全优位于“公海航行自由”原则,进而避免船舶借“公海航行自由”危害公海海事安全。[23]结合国家在承担国际法责任的特殊地位与作用以及UNCLOS关于缔约国保障海事安全职责的规定,可以推导出协调国际海事安全法律制度冲突的逻辑起点应是各国管控海事安全风险制度的协调。[24]
  2.冲突协调安排的路径选择
  协调冲突的理想状态是创制权利和义务科学完备的海事条约,且各缔约国一体遵循海事条约规定的义务和责任,从而实现对各国的海事安全风险管控制度的协调,但事实上这种理想状态在较长时期内很难实现。由于区域性海事制度安排的特征表现为在特定海域内实现了监督内容统一、监督要求一致、监督效果相同的同一性,能有效遏制某些船舶逃避在该特定海域中应受海事监管义务的现象,故此,从目前来看,区域性海事制度安排是协调相关海域各国的海事安全风险管控制度的一种有效措施。例如,东京备忘录组织近些年来实施的检查成效显著,初次检查突破3万艘次,查出缺陷总数量突破10万件,船舶滞留比率在5%左右,较好地保障了亚太海域海事安全。[25]然而,如前所述,

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