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【期刊名称】 《河北法学》
全球海洋治理:历史演进、理论基础与中国的应对
【英文标题】 Global Ocean Governance:Historic Evolvement,Theoretical Basis and China's Response
【作者】 王阳
【作者单位】 武汉大学中国边界与海洋研究院{博士研究生}
【分类】 国际公法
【中文关键词】 全球海洋治理;《联合国海洋法公约》;海洋自由;国家主权;全人类共同利益
【英文关键词】 global ocean governance;UNCLOS;freedom of the sea;national sovereignty;common interests of mankind
【文章编码】 1002-3933(2019)07-0164-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 7
【页码】 164
【摘要】

全球海洋治理是海洋政治和法律制度发展的必然结果。这一发展历程经历了从权力维度的海洋控制到权利维度的海洋分配,再到责任维度的海洋治理的过程。其中,全球治理和“公地悲剧”是全球海洋治理的理论基础。为实现全球范围内的人海和谐,中国应当突破海洋领域的政治思维而强调责任意识,超越单一的海洋管理而着眼多元共治,摆脱对于海洋法律制度的被动接受,而立足于主动塑造适应中国国际地位并与承担国际责任相匹配的国际海洋法制度。

【英文摘要】

Global Ocean Governance emerges as ocean politics and law is evolving. Such evolvement is from the power dimension of ocean control to the right dimension of ocean distribution,and to responsibility dimension of ocean governance finally. The theoretical basis of Global Ocean Governance is Global Governance and Common Tragedy. For the harmony between human and ocean,China should throw away political thinking and hold responsibility conscious,abandon single ocean management and focus on multiple level ocean governance,get rid of merely negative acceptance of international ocean regime and shape it positively,so as to match China's international status.

【全文】法宝引证码CLI.A.1274154    
  
  全球海洋治理是当前国际海洋法律制度发展的新实践。国际层面,联合国秘书长在2017年9月6日发布的《海洋与海洋法》报告中宣布,将发起2018年海洋可持续发展规划,从而有效提升海洋治理[1]。联合国大会2015年9月25日发布的《改变我们的世界:2030可持续发展议程》报告认为,可持续发展的目标之一就是大洋、海域和海洋资源的保护与可持续利用[2]。作为对这一报告的回应,欧盟在2016年11月10日发布《国际海洋治理:一项我们海洋未来的议程》报告中,对于海洋面临的威胁、海洋治理的必要性和欧盟的角色做出了规定[3]。国内层面,2018年召开的全国海洋工作会议明确提出深度参与全球海洋治理,务实推进蓝色伙伴关系[4]。学者对于全球海洋治理的研究成果不断涌现。可见,全球海洋治理已经成为当下海洋政治与法律研究的热点问题。这是因为,一方面,在全球气候变暖的背景下,海洋酸化加剧,人类活动导致新的海洋问题层出不穷,而既有制度在应对新问题方面显然力不从心;另一方面,由于海洋的整体性和流动性,海洋问题跨越海洋政治边界,使传统由主权国家主导、自上而下的海洋管理方式捉襟见肘,在此基础上,需要多方共同参与,从而带来了从海洋管理向海洋治理的转变。本文以此为题,首先在梳理全球海洋政治和法律制度发展的基础之上,揭示全球海洋治理出现的必然性;其次,从理论视角入手,探讨全球海洋治理的理论依据;最后,结合目前中国在国际社会中的角色和地位,对中国参与全球海洋治理提出建议。一、海洋政治与法律发展的历史演进:全球海洋治理出现的必然性全球海洋治理的出现与海洋政治和法律的发展密切相关。自新航路开辟至今,这一发展历程经历了从权力维度的海洋控制到权利维度的海洋分配,再到责任维度的海洋治理的过程,全球海洋治理的出现是历史发展的必然。(一)权力维度的海洋控制这一时期的时间跨度大致从地理大发现到20世纪初。当时,海洋政治与法律的发展存在两条主线:一条以学者学说为代表,其中最著名的是格老秀斯“海洋自由论”( Mare Libe-rum)和赛尔登“闭海论”( Mare Clausum)之争。前者认为海洋必须是自由的,因为人类不可能占领和瓜分像空气和海水那样广袤无垠的自然资源,后者则认为海洋和陆地一样可以由国家占有。可见,海洋法的历史被海洋自由和海洋主权这一持久和永恒的主题所主导{1}。不过,“海洋自由”与“海洋主权”并不截然对立。海洋法理论体系的变迁与发展不断“整合”和“融合”不同的理论{2}。即使作为“海洋自由”坚定捍卫者的格老秀斯,在其名著《战争与和平法》中也承认大洋自由和沿海国近海主权,从而为“公海自由”和“领海主权”的发展奠定了良好的基点{3}。后来,瑞士国际法学家瓦特尔(Vattle)明确提出了领海与公海的划分,他认为国家可以占有海洋的一部分,而不能占领整个公海{4}。至于领海的界限,荷兰法学家宾刻舒克“大炮射程说”观点认为,武器力量所及之处,就是对土地的统治权所及之处。另一条则是以国家实践为代表。新航路开辟后,西班牙和葡萄牙作为全球海洋活动的先行者,率先提出了对海洋的主权要求{5}。随后,英国、丹麦、威尼斯等国分别主张对于不列颠海、波罗的海、亚得里亚海的主权{6}。伴随着西欧国家的殖民扩张,为便利它们获取殖民地和原料产地,海洋主权逐渐让位于海洋自由,同时,对于靠近沿海国的海域,为国家安全起见,“大炮射程说”也得到了欧洲国家的普遍认可。在这一时期,推动海洋政治和法律发展主要动力西欧国家的全球扩张。地理大发现带来的空间革命改变了海洋国家,全球意识、贸易国际化、殖民地活动、垄断航线带来的丰厚利益,使后起国家拥有了一种强烈的制海权意识{7}。由于科技水平的限制,人类对于海洋开发和利用程度较低,除渔业资源之外,海洋最先声夺人和最显而易见的特点是一条重要的通道{8}。西欧国家的全球贸易和殖民扩张主要通过海洋完成。习惯法确立了公海与领海的划分,公海航行自由满足了它们对外扩张的需要,而领海制度则着眼于实现沿海国安全。这一时期,国家海洋活动的程度取决于国家实力的大小以及海军力量的强弱。早期对于海洋主权的取得与陆地主权取得相类似,是通过武力来实现的{9}。活动目的主要是为了满足海洋大国的殖民扩张和商业贸易,实现对殖民地、原料产地和海洋通道的控制,从而争夺地区和全球霸权,因此表现为权力维度的海洋活动。美国历史学家马汉提出的“海权”(Sea Power)概念可以看出当时海洋大国海上活动的权力属性,其内涵之一就是通过各种优势力量实现对于海洋的控制{10}。而对于海洋的控制与争夺势必引发海洋大国之间的战争,这使得战时海上法的发展领先于平时海上法。战时海上法的编纂在19世纪已经起步,具有代表性的是1856年《巴黎会议关于海上若干原则的宣言》和《关于1864年8月22日日内瓦公约的原则适用于海战的公约》,而平时海上法在很长时间内表现为习惯或者商业惯例{11},真正意义上的编纂肇始于1930年海牙国际法编纂会议,这从一个侧面反映了权力维度的海洋控制在当时人类海洋活动中占有主要地位。(二)权利维度的海洋分配这一时期的时间跨度从20世纪初到1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)的诞生。此时,人类的海洋活动逐渐摆脱无序的状态,海洋法规则的演变经历了从萌芽到发展再到成型的过程。推动人类海洋活动从权力维度转向权利维度主要依赖以下因素。一是国际秩序的变革。20世纪国际法发展最突出的表现就是国家从事战争行为的逐步禁止和使用武力的限制。从《国际联盟盟约》到《巴黎非战公约》再到《联合国宪章》,国家战争行为在法律上从限制到禁止、国家交往中武力的使用也得到了最大程度地限制,这反映在海洋法领域就是国家不能再凭借武力和战争争夺海洋空间和海洋权力。海洋争端曾以武力解决为主要方式,但随着文明的进步,法律手段逐渐代替武力手段{12}。特别是《联合国宪章》中国家主权平等、禁止使用武力和不干涉内政原则的确立,使海洋政治和法律的演进冲破了传统国家间权力政治的禁锢,规则和秩序被引入了人类利用海洋的活动之中。二是海洋法的编纂。海洋秩序演进和海洋法规则确立的过程与海洋法编纂密不可分。20世纪海洋法发展的突出特点就是海洋法的编纂,它使海洋法规则逐渐成文化和体系化{13}。1930年海牙国际法编纂会议对于领水的制度的编纂是海洋法编纂的初步尝试,但是由于各国在领海和毗连区宽度的问题上意见不一,会议没有产生领海公约。二战后,在联合国国际法委员会的推动下,1958年第一次海洋法会议制定了‘旧内瓦海洋法四公约”,实现了海洋法的编纂。其中,《公海公约》和《领海及毗邻区公约》是对习惯法的编纂,而《大陆架公约》和《公海渔业和生物资源养护公约》是对国际法的发展。到20世纪60年代末70年代初,联合国大会在处理和平利用国家管辖外海床和海底的问题时,意识到海洋问题彼此密切相关,需要将其作为一个整体来考虑,从而决定召开第三次海洋法会议,建立与国家管辖以外海床和海底及自然资源公平利用有关的国际制度,并且包括一系列涉及公海、大陆架、领海、毗连区、海洋资源养护、海洋环境保护及海洋科学研究等问题。第三次海洋法会议从1973年持续到1982年,最终诞生了《海洋法公约》。海洋法编纂的过程经历了1930年海牙国际法编纂会议的萌芽,到“日内瓦海洋法四公约”的发展,至《海洋法公约》最终成型。三是国家海洋管辖权的扩张。海洋法编纂的过程实质上是国家海洋管辖权不断扩张、作为国际公域的公海范围不断收缩的过程。杜鲁门宣言(Truman Proclamation)开启了相关国家对于公海近三十年的领土与准领土要求{14}。宣言创制了法律上“大陆架”的概念,1958年《大陆架公约》使其成为国际法制度,而拉丁美洲国家主张的200海里“专属渔区”或“承袭海”最终演变为《海洋法公约》中的“专属经济区”制度,沿海国对大陆架上和专属经济区内的自然资源享有主权权利。大陆架建立的依据是沿岸国领土的自然延伸,专属经济区毗邻属于作为沿海国领土的领海。国家海洋管辖权的扩张,一方面是由于科技的发展,人类具备了开发海洋资源特别是油气资源的能力,人类的经济需求不断向海洋延伸;另一方面是二战后,非殖民化运动产生的大量的新兴独立国家,它们强烈要求建立新的国际经济秩序,在海洋法方面,它们强烈要求扩张沿海国的管辖权,从而对抗海洋大国的航行自由主张,以维护本国安全和经济利益。可见,现代海洋利益的争夺已经从历史上通过海洋争夺陆地变为争夺海洋本身{15}。在这一时期,推动海洋政治和法律发展的主要因素是一系列国际规则和机制的建立。《联合国宪章》使主权国家的海洋活动开始摆脱权力政治的影响,以海洋法的编纂为代表,海洋法规则为国家的海洋活动提供了指导。从“日内瓦海洋法四公约”到《海洋法公约》,海洋法规则逐步从习惯法过渡到成文法,法律规则日益清晰和明确,伴随着国际关系体系从“权力本位”向“权利本位”过渡{16},过去以实力和武力为代表的国家海洋活动逐步向权利和义务转变,从而达到对海洋空间和海洋资源的分配、实现“定分止争”的目的。其中,海洋权利占主要方面,《海洋法公约》规定了沿海国和内陆国、发展中国家和发达国家的海洋权利。这种权利的基础建立在对海洋空间和海洋资源的分配之上。因为第三次海洋法会议的核心问题就是海洋空间和资源管辖权的分配问题{17}。一方面,公约对于海洋空间的分配建立在九大水域的基础之上[5],这是一种区域管理方法(Zonal Management Approach),实质上是对传统海洋空间领海与公海二元划分的细化{18};另一方面,公约对于海洋自然资源的分配体现了沿海国管辖权扩张、自由和主权进一步融合的趋势。此外,公约还对公海生物资源养护、海洋环境保护、海洋科学研究,国际海底区域等制度做出了规定,突破了传统海洋法上主权和自由的范畴。因此,有学者认为,与“日内瓦海洋法四公约”相比,《海洋法公约》不仅关注主权和自由,而且也涉及到保护和保全海洋环境的共同责任{19}。这些规定为海洋治理的出现奠定了基础。(三)责任维度的海洋治理这一时期的时间跨度是《海洋法公约》诞生至今,随着科学技术的发展,人类的海洋活动越来越具有全球性的影响,从而推动了海洋政治和法律从权利维度向责任维度演进。这一演进过程涉及国际社会的整体利益,并且特别聚焦人类在国家管辖以外海洋区域的活动。目前,对于海洋法发展的趋势的讨论聚焦于公海活动,特别是有必要确保涉及利益攸关方的机制和规则的混合,通常称为海洋治理或海洋善治。海洋治理主要涉及下列因素。第一,海洋的整体性和流动性。海洋的整体性和流动性是海洋最根本的物理特征,这使得人类在某一海域的活动会对其他海域造成影响,例如,近岸的海洋污染可能扩展到公海,公海生物资源的枯竭会对沿海国渔业活动产生影响。对于这种跨区域损害,仲裁庭早在1938年的“特雷尔冶炼厂”案中就认为:“基于国际法和美国国内法,任何国家无权以使用或者允许本国国民使用本国领土的方式,通过烟尘对位于另一国的人员或财产造成损害。”[6]人类活动的跨界损害,应当将海洋看作一个整体而非若干独立的区域。尽管《海洋法公约》意识到海洋区域的种种问题彼此密切相关有必要作为一个整体加以考虑,但是公约对于内水、领海、群岛水域、专属经济区、公海的划分依然体现了区域化管理的视角。第二,国际社会的整体利益。前已述及,《海洋法公约》对于海洋空间和海洋资源的分配是建立在不同国家权利和管辖权的基础之上,而对于公海,尽管公约规定了要适当顾及他国的权利,但是,仍然采用了一种放任自由的态度,从而导致了一系列问题,如渔业资源枯竭和海洋环境污染。国际法院在1974年“渔业管辖权案”中就认为:承认适当顾及他国在公海上权利和义务,以及为保护所有国家利益而养护自然资源之必要,取代了对于公海生物资源的放任自由,是国际海洋法的进步之一[7]。国际法院在“巴塞罗那牵引公司案”中提出了国家“对一切义务”(Obligation Erga Omnes)的概念,主要聚焦国家对国际社会整体的义务[8]。海洋环境污染和海洋自然资源枯竭对于国际社会具有整体的影响,关涉国际社会的整体利益。第三,多利益攸关方。海洋法律制度的发展使得主权国家不再是唯一的利益攸关方,政府间国际组织在海洋法的发展中扮演了至关重要的角色。例如,联合国粮农组织(FAO)和国际海事组织(IMO)分别在渔业资源养护和海洋污染防治方面不断制定全球和区域规章,实现了对《海洋法公约》的修补和完善。非政府组织(NGOs)的作用也进一步突出,它们直接参与了第三次海洋法会议的谈判,在议题设置、政策发展、能力建设等方面发挥着重要的影响{20}。实践层面,世界自然基金会(WWF)积极推动海洋保护区的建立、国际南极旅游从业者协会(IAATO)创制南极旅游行动指南等,说明了它们在海洋事务中拥有重要影响力。另外,其他一些组织如原住民团体的作用也日益突出,在北极理事会中,六个原住民团体作为永久参与方享有较大的话语权。在加拿大和澳大利亚,原住民团体对两国海洋政策的塑造发挥着重要的影响{21}。多利益攸关方的存在使国家不能再依照传统自上而下的行政管理手段发挥作用,而是要注重协商合作,调和不同利益主体的诉求,在决策过程中保障其他利益攸关方的参与,保证决策过程透明和决策方式民主,从而实现海洋善治{22}。综上所述,海洋政治与法律制度的演进从权利维度的海洋分配发展为责任维度的海洋治理是基于:首先,海洋区域性视角到整体性视角的转变,从最初领海和公海的划分到《海洋法公约》中的九大区域,区域性管理方法一直占据主要地位,而随着海洋污染、海洋生态环境破坏等问题的突出,需要将海洋视为一个整体而非若干区域;其次,单一国家利益到国际社会整体利益的转变,权利维度的海洋分配着眼于个体国家利益,而目前海洋问题超越了个体国家的管辖范围,对国际社会具有整体性影响,事关国际社会整体甚至全人类共同利益;最后,海洋权利到海洋责任的转变,权利维度的海洋分配从人类需求人手,无论是空间、通道抑或是资源,着眼于人类从海洋的取得,而海洋治理从人类活动对海洋的影响人手,无论是海洋污染抑或是海洋生态的保护,立足于人类充分保护和合理利用海洋的责任。二、全球海洋治理的理论基础全球海洋治理作为目前海洋法律制度的最新发展,需要从理论角度对其进行充分的回应和论证,而这一理论主要包括全球治理理论和“公地悲剧”。(一)全球治理全球治理兴起的根本动因是全球化及其所诱发的全球性问题,全球化一方面促进了人类活动的跨国流动,另一方面也带来了诸如跨国犯罪、金融危机、环境污染等一系列全球性问题。由于国际社会没有一个统一的权威,在应对全球性问题方面,传统威斯特伐利亚体系下以主权国家为依托的国家统治(Government)捉襟见肘,所以需要采取协商对话,达成采取联合的共同行动的共识,借助有拘束力的全球性规制和各种非正式的安排来解决共同问题{23}。由此,带来了由政府统治向全球治理的过渡。全球治理区别于传统的国内治理与国际治理,就在于其倡导人类整体论和公共利益论的本质{24}。在利益主体日益多元化和多样化的全球治理中,国家利益不再是全球治理关注的唯一对象,其他利益主体如国际组织、非政府组织、跨国公司甚至个人也进入了全球治理的视野,而全人类共同利益成为全球治理追求的价值目标。同时,全球治理强调全球规制(Global Regime)的作用,它是维护国际正常秩序,实现人类普遍价值的规则体系,主要包括原则、规范、标准、政策等内容,是一种具有法律责任的制度安排,表明了国际政治生活的制度化{25}。此外,全球治理体现为一种动态的过程。因为治理是一个持续的过程,在这一过程中,各种互相冲突和不同的利益渴望得到调和,并采取合作行动{26}。全球海洋治理表现为对治理理论和全球治理理论的继承和拓展{27}。首先,全球海洋治理是海洋领域的全球性威胁的必然选择,这一威胁包括渔业资源的过度捕捞、全球气候变化及海洋污染等问题,特别是一些跨越国家海洋边界或是发生在公海上的海洋问题,使得依靠传统国家管理方式不能有效应对,需要通过合作、协商的方式解决;其次,全球海洋问题的出现超越了传统国家利益的范畴,涉及多方面利益主体,最终落脚点在于全人类共同利益的

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【注释】                                                                                                     
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