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【期刊名称】 《河北法学》
司法改革背景下的捕诉关系路径选择
【英文标题】 Choice of Relationship Path between Arrest and Prosecution in the Context of Judicial Reform
【作者】 郭华李红霞
【作者单位】 中央财经大学法学院{教授,博士生导师}中央财经大学法学院{博士研究生}天津市人民检察院第三分院{检察官}
【分类】 检察院
【中文关键词】 司法改革;检察实践;“捕诉分离”;“捕诉合一”;路径选择
【英文关键词】 judicial reform;procuratorial practice;“the division of arrest and prosecution”;“the unity of arrest and prosecution” ;choice of relationship path
【文章编码】 1002-3933(2019)07-0037-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 7
【页码】 37
【摘要】

批捕权和公诉权是人民检察院的两项重要职权,如何在检察机关内部实现这两项职权的合理配置,两项职权究竟应当分离还是合一,捕诉关系路径究竟该如何选择,在我国的学术界和实务界讨论十分激烈。在过去十几年的司法实践中,尤其是随着以审判为中心的诉讼制度改革的不断深入以及员额制检察官和司法责任改革的推进,“捕诉分离”工作机制日益暴露出很多弊端,近年来已经有检察院开始大胆推行“捕诉合一”办案机制。可以说“捕诉合一”也是检察机关内部进行自我革新的有益尝试。从当前检察实践角度进行分析,在司法改革大背景下,实行“捕诉合一”办案机制具有其合理性。

【英文摘要】

The powers of arrest and public prosecution are two important functions and powers of the people's procuratorates. How to realize the reasonable allocation of these two functions and powers,whether the two powers should be separated or united,and how to choose the path,the debate is very fierce in the academic and practical fields of our country. In judicial practice in the past decades,especially with the deepening of the reform of the litigation-centered litigation system and the reform of the quota system for prosecutors and judicial responsibility,the“the division of arrest and prosecution” has increasingly exposed many drawbacks. In recent years, some procuratorates have begun to implement the mechanism of“the unity of arrest and prosecution”.It can be said that the“the unity of arrest and prosecution” is also a useful attempt by procuratorates to carry out internal self-innovation. This article analyzes from the perspective of current procuratorial practice and holds that, in the context of judicial reform,it is reasonable to implement the mechanism of “the unity of arrest and prosecution”.

【全文】法宝引证码CLI.A.1274156    
  
  长期以来,检察机关为强化内部监督制约,将批捕权和起诉权进行分离,在检察机关内部设立了侦查监督部门和公诉部门,形成“捕诉分离”的办案机制。然而,随着社会环境及司法体制机制的深入变革,围绕检察机关内设机构改革的方向,尤其是批捕权和起诉权应该如何配置,在法律界出现了不同声音。最高人民检察院按照中央政法委关于优化机构职能体系的要求,在2018下半年开始在全国范围内推动检察机关专业化建设,实行“捕诉合一”,与此同时,也有很多人对“捕诉合一”提出了诸多质疑。面对各种争论,笔者认为“世异则事异”,目前以审判为中心的诉讼制度改革和员额制检察官、司法责任制等一系列司法体制改革已经为新时代的捕诉关系提出了更高要求和调整契机,在目前条件下“捕诉合一”是一条适合中国国情的捕诉关系路径,其对于充分发挥检察机关各部门的职能效用,进一步增强检察机关公诉能力,具有重要的现实意义。一、捕诉关系路径选择的司法理念批捕权和公诉权一直被视为检察机关权力体系的支柱,而所谓的“捕诉合一”,是指把检察院所具有的批捕权和公诉权统一起来,检察机关对本院管辖的同一刑事案件的适时介入、审查逮捕、延长羁押期限审查、审查起诉、诉讼监督等办案工作,原则上由同一办案部门的同一承办检察官办理的工作模式{1}。“捕诉分离”则是将批捕权和起诉权分别交由检察院的两个部门中的两名检察官行使并分别履行审查逮捕、审查起诉及法律监督等职能的办案模式。“捕诉分离”机制设置的目的是希望通过增加一个环节,强化内部监督,从而保证案件质量。有学者认为,从表面看这两种观点是对捕诉两种权能如何配置的不同意见,实质上这两种观点背后蕴含着十分深刻的司法理念,同时认为“捕诉合一”最关心的是程序的效率,“捕诉分离”则更注重对权力的制约和限制{2}。那么,如何在两者之间做出科学的选择呢?笔者认为,根据时代特点和具体的司法环境选择适合司法实践的改革路径是最重要的,具体到检察机关批捕权和公诉权的配置,则应以提高公诉效益为宗旨。(一)捕诉关系路径选择应以适应时代发展和满足司法实践需要为标准检察机关恢复重建之初,最高人民检察院对于批捕权和公诉权在检察机关内部的配置方面并没有统一的要求,当时各地检察机关出现了捕诉一体、捕诉分立两种模式。最高人民检察院在1996年召开的全国检察机关第二次刑事检察会议上,就提出应将批捕和起诉分设为不同的两个部门。随后,全国检察机关普遍设立了独立的批捕部门和公诉部门,这种“捕诉分离”的模式为各地检察机关所采用,且一直延续至今,但是在该办案模式运行过程中,也经常会出现各类问题。2015年,最高人民检察院开始推行首批司法体制改革试点工作,吉林省被纳入到首批试点省市之后,该省检察院把公诉一处、二处,侦查监督一处、二处,未检处整合成刑事检察部,探索形成了“捕诉合一”的办案模式。可以说,从检察机关恢复重建至今,围绕“捕诉合一”和“捕诉分离”的路径选择从未停止过。那么,在新一轮司法改革背景下,捕诉关系究竟如何调整才能使检察机关更加有效地履行审查逮捕和审查起诉等相应职能,这是本文需要深入探究的问题。笔者认为,所有的改革和制度设计均应该顺应时代发展变化,与当下的社会形势和司法实践需要相适应,若出现与现有社会背景以及制度环境相脱离的现象,就很难做出哪种制度更为科学合理的判断。目前,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。该项制度改革针对的是以侦查为中心的刑事诉讼构造,强调定罪的事实和证据均要经过法庭的举证、质证、辩论,保证庭审在裁判中的决定性作用,目的在于确立审判在刑事诉讼中的中心地位,推进以审判为中心的诉讼制度改革,需要侦查机关进一步完善调查取证的方式,也要求检察机关必须强化对证据的审查,切实树立证据裁判意识,可以说该制度对侦查以及批捕、起诉工作提出了新要求。然而,在具体的司法实践中,就侦查监督部门与公诉部门而言,基于两个部门在职能需求方面存在的差异,基本上还停留在各自为战的层面上,并由此引发办案质量不高与办案效率较低等各种问题,甚至还出现一些冤假错案等等,确实难以应对以审判为中心的诉讼制度改革给检察机关带来的挑战。随着改革的不断深入,各方面制度得到不断完善,且相应的各项条件也在趋于成熟,这就使得以检察机关审查逮捕、审查起诉这两项最重要职权作为突破,加强检察资源整合,积极探索捕诉关系新路径已经迫在眉睫{3}。基于此,本文经分析认为,在新一轮司法改革的背景下,在检察机关内部实行“捕诉合一”更符合司法实践需求。(二)捕诉关系路径选择应以提高公诉效益为宗旨就现代刑事诉讼而言,效益亦是其基本价值目标,关于效益价值归结起来主要包括两个方面的内容:一是刑事诉讼程序应该与经济效率要求相符合,简单来说应该通过对司法资源进行科学配置来解决诉讼成本高昂、案件积压严重、司法活动拖延等难题,这就要求重视诉讼的及时性,即应迅速地毫不迟延地进行诉讼;二是要确保诉讼结果与司法公平、司法正义要求相符合,并可以据此取得良好的社会效果。效益本身就包含有公正精神,诉讼效益实际上是借助最为经济的方式来实现公正这个目标。从这个层面上来说,人们追求效益,实际上是在追求公正、追求秩序、追求自由{4}。受到西方经济分析法学逐渐兴起的影响,效益价值在进入到民众视野之后日益受到重视,在设计各类具体法律制度时均须考虑该标准。我国刑事诉讼理论因受苏联的影响较大,对刑事诉讼程序分为若干个不同的阶段,而在不同的阶段中,与之相对应的诉讼主体往往也不同,各诉讼阶段相互之间是并列关系,并无刑事诉讼中心之说,也就是通常所说的诉讼阶段论,有学者对此进行研究时指出,这样的诉讼程序犹如铁路警察,各管一段。特别是在检察院内部,出于对权力制约的考虑,又将批捕权和公诉权分别交由两个部门行使,导致同一个案件在检察机关要被两个部门的两名检察官分别进行审查,浪费了大量的人力、物力,也致使案件的审查期限相对较长,不利于提高公诉的经济效率。随着社会的不断发展,“捕诉分离”模式所具有的局限性更是日益凸显,一个案件移送至检察院后,诉讼程序亦被切割成几个阶段,自然也就没有一个检察官能完整地行使刑事检察权,导致检察权应具有的完整性未能得以体现,这就使得没有一个检察官能对案件整个诉讼流程具有大格局视野,必将会对侦查工作引导不利,影响案件质量。诉讼阶段论设计的最初目的是为了相互配合,相互制约,然而过去的经验告诉我们,司法实践中各个阶段之间往往是配合有余,制约不足,公安机关以其强大的侦查力量和相对较高的政治地位,主导了整个诉讼程序,当公安机关侦查并对事实作出认定后,检法基本上无法改变该事实,这就使得公诉以及庭审仅仅停留在形式层面上,公诉效益更无从体现。针对上述问题,党的十八届四中全会明确提出要对诉讼制度进行改革,强调要以审判为中心,这意味着我国将着重凸显审判程序所具有的中心地位,同时也意味着审判程序将在诉讼程序中起到决定性作用,可以说该诉讼制度改革也与现代刑事诉讼理念要求是吻合的。随着这一诉讼制度改革的不断深化,对检察机关的公诉工作必然提出更高要求,检察工作也应该随之进行调整。然而,批准逮捕和审查公诉作为专门的司法活动,关系着具体个案中公平正义的实现,同时也需要国家花费大量司法资源,其中包括许多人力、物力、财力等等,所以在改革时必须注重其效益,否则必然是毫无价值。二、“捕诉合一”优于“捕诉分离”的实践考察“捕诉分离”与“捕诉合一”办案机制,均有其产生的深刻历史背景和理论基础,但是在目前的市场经济条件下和“以审判为中心”、司法责任制的诉讼改革的大背景下,哪种路径能够更好地达到检察机关内部司法资源的优化组合,使现行捕诉关系更能适应起诉引导侦查和以审判为中心的刑事诉讼发展要求,更有利于提高公诉效益,实践才是检验制度的最好的标准,本文拟从司法实践的角度对“捕诉分离”与“捕诉合一”两种路径进行对比分析,探寻在目前司法改革背景下“捕诉合一”所具有的优越性。(一)诉讼经济效率方面在我国目前司法改革这背景下,对司法资源进行合理调整,并在此基础上设置相应的检察机关内部机构是大势所趋,而具体的改革则需要重点考虑以下因素:司法责任制、案件业务量和检察官数量等[5]。当前,我国正处于社会转型期,刑事案件高发,一方面是刑事案件数量的不断增长,另一方面则是检察人员没有得到相应增加,这就使得检察官所承担的办案任务非常繁重,该问题目前已迫在眉睫。以2017年为例,全国范围内检察机关侦查监督部门受理审查并批准逮捕的犯罪嫌疑人共计为135万人,与同期相比共增加了24.4%,公诉部门,受理移送起诉人数在200万人以上,与同期相比共增加了19.8%。由此可见,检察机关“案多人少”的矛盾问题仍然很突出,这些现象在基层检察院尤为明显{6}。一线办案人员工作任务非常繁重,然而“捕诉分离”机制却要求检察院的机构多重设置,一个案件先是由公安机关提请检察机关批准逮捕,在七天之内做出是否批准逮捕的决定,之后又移送至起诉部门,要求公诉部门办案人再次对案件进行审查,在目前检察机关办案人员明显不足的情况下,若处理一个案件需要重复开展工作,显然加大了诉讼成本,浪费了本身就较为有限的司法资源{7}。在推进司法改革过程中需要注重对司法体制基本价值的体现,效率亦是司法体制的基本价值之一。司法只有及时为当事人提供救济,公正的实现才有其意义{8}。但是由于侦查监督部门与公诉部门分别阅卷、提讯、审查案件,撰写法律文书,就会出现两部门工作重复及部分案件办案期限过长等问题。同时,“捕诉分离”机制在不必要的辗转周折过程中所出现的审查期限拖延等问题,实际上也是变相延长了犯罪嫌疑人审前的羁押时间,不利于对嫌疑人的人权保障。反思我们目前普遍采用的“捕诉分离”办案机制,在诉讼公共资源大量投入的同时,其诉讼效率的价值目标并没有获得产出的最大化,而“捕诉合一”办案机制中的检察官则可以在审查批捕阶段就可以对案件全面了解,在审查起诉阶段就会节省大量的人力、物力和时间,大大节约了诉讼成本,也大幅度提高了诉讼效率,在进行证据审查这方面,需尽量减少检察官出现重复劳动,这也是有效缓解检察院案多人少矛盾问题的有效方法{9}。所以“捕诉合一”在司法实践中更符合诉讼经济原则的要求,且经过笔者查询资料,发现有大量的数据和案例能够说明这一问题。例如,2000年1月,深圳检察机关开始推行“捕诉合一”办案机制当年,刑事案件办案效率获得明显提升,平均节省了1/3以上的审查期限{10}。2015年,贵州省的岑巩县检察院在采用“捕诉合一”后,该年受理审查逮捕案件共计64件,79人,受理审查起诉的案件共计145件,182人。在审查逮捕案件的办结时间方面,最短的只需2天时间,而在平均办案期限方面,仅用时4.5天;审查起诉案件最短办结期限只有1天,平均办案期限也仅需11天。案件审结率高达100%,且没有出现错案{11}。2017年4月1日开始,湖南省长沙市雨花区人民检察院率先在湖南省开展“捕诉合一”试点工作。过去受理一起审查起诉案件,平均需要时间为58天,而在推行“捕诉合一”后则只需29天,办案效率得到明显提升,在节约司法资源方面取得重大成绩{12}。2018年6月,黑龙江省大庆市让胡路区检察院采用“捕诉合一”办案机制后,对李某犯盗窃罪一案提起公诉,该案庭审仅花费了十分钟,且当庭作出判决。该案从报捕开始到作出判决共计用了13天,若在过去则需要30天左右{13}。从最高人民检察院办公厅2018年5月28日公布的《检察机关内设机构捕与诉职能行使有关情况》来看,吉林省实行“捕诉合一”办案机制后,批捕、起诉时间分别缩短12. 3%和12.4%。上海市实行“捕诉合一”的基层检察院办案效率提升50%。太原市小店区检察院实行“捕诉合一”后办案周期平均缩短30%。为了更好地分析对比“捕诉合一”以及“捕诉分离”哪个模式更有助于提升办案效率,本文以“捕诉分离”时审查批捕需要7天,审查起诉需要30天为例(湖南省长沙市雨花区除外,因上述材料中已经给出其具体办案期限),计算上述部分检察机关在“捕诉合一”机制中的办案效率提升情况,归纳于表1。从表1的计算数据来看“捕诉合一”办案机制在缩短办案期限方面的效果更为明显,能有效促使办案效率大幅提升。表1 “捕诉合一”对办案效率的影响
┌─────────┬───┬───┬───┬──────┬────┐
  │效率       │吉林省│上海市│太原 │湖南省长沙市│平均  │
  │         │   │   │小店区│  雨花区 │    │
  ├─────────┼───┼───┼───┼──────┼────┤
  │“捕诉分离”(天)│37  │37  │37  │58     │42.25  │
  ├─────────┼───┼───┼───┼──────┼────┤
  │“捕诉合一”(天)│32.4 │18.5 │25.9 │<29    │<26.45 │
  ├─────────┼───┼───┼───┼──────┼────┤
  │提升幅度     │12.4%│50% │30% │>50%   │>37.4%│
  └─────────┴───┴───┴───┴──────┴────┘
(二)保证案件质量方面在“捕诉分离”办案机制下,由于负责批捕的检察官不负责起诉工作,所以其对捕后侦查并不十分关心,加之公安机关关注的是逮捕率,案件批准逮捕后,收集证据自然不如捕前尽心尽力了。所以,由于侦查机关对于逮捕之后继续完善证据的内在和外在的动力不足,怠于继续侦查取证,就造成移送起诉时证据情况与提请逮捕时候证据情况差别不大。而当案件移送审查起诉后,审查起诉部门认为需要补充侦查时,有些证据就会因为时过境迁而难以补充。所以说,在“捕诉分离”机制中批捕之后到移送审查起诉之前是法律监督的薄弱地带,“捕诉分离”机制弱化了检察机关的法律监督效果{14},不利于保证案件质量。另外,在司法实践中,由于不同阶段案件证据情况不同,或者由于部分法律或司法解释规定的不明确,往往会出现各种分歧问题,经常存在侦查监督部门对案件有一种理解,而公诉部门的看法却可能完全不同的情况。侦查监督和公诉两个部门均属于检察机关内设部门,由于对同一案件存在不同的解读,容易导致侦查机关无所适从,甚至会影响案件的侦查工作。为解决我国检警分离模式下公诉对侦查引导不足这一问题,“捕诉合一”亦具有其值得推广实行的内在合理性。因为“捕诉合一”是由一名检察官对侦查工作进行整体监督。审查案件的重点就是审查证据,而侦查违法主要是与侦查取证密切相关,如果检察官不注重监督侦查工作,非法证据和瑕疵证据就很难被发现,自然也就无法确保起诉案件的质量{15}。“捕诉合一”要求“谁捕谁诉”,为能使自己批捕的案件顺利起诉,这就使得负责批捕的检察官从批捕开始就会对侦查工作非常关注。基于上述原因,在侦查过程中,检察官就会从起诉的角度对侦查取证工作进行指导,对侦查活动进行全方位的监督,因而取证引导也会更精准,法律监督的效果也会更好、案件质量自然会得到提高[1]{16}。截至2018年4月,除了未成年检察部门和监察委移送的案件实行“捕诉合一”外,全国共有200个检察院实行了“捕诉合一”,笔者从目前搜集到资料来看,各地检察机关在实行“捕诉合一”后办案质量均得到不同程度的提高。例如,朔州市检察院采用“捕诉合一”后,选拔任命了5名主任检察官,这5名主任检察官普遍具有丰富的经验,由他们负责领导介人命案的侦查工作。经过为期一年的试运行后,朔州检察机关介人的命案共计为29起,平均审查起诉时间仅为1个月左右,且没有出现退回补充侦查或者存疑不起诉等各类情况,办案效果非常理想。采取这种模式能有效避免多头决策引发的效率低以及责任模糊等问题。此外,通过对太原市检察院在实行“捕诉合一”后介入的60多起命案来看,不管在办案效率方面,还是在办案质量方面,均得到明显提升{17}。再如,太原市晋源区检察院在办理郭某非法持有毒品案件时,检察官在批捕时就要求严查郭某持有毒品的来源,账户资金的来源,

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【注释】                                                                                                     
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