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【期刊名称】 《法学杂志》
论民事行政检察制度的完善
【英文标题】 On Constructing And Improving Civil Administrative System of Public Prosecution
【作者】 马明生 王钦杰【作者单位】 山东省人民检察院
【分类】 检察院
【中文关键词】 民事行政检察制度 合理性 现状评析 发展思路
【期刊年份】 2007年【期号】 4
【页码】 86
【摘要】

民事行政检察制度是我国检察机关法律监督职能的有机组成部分,具有深厚的法理基础、文化基础、宪政基础和实践基础。理论上的非议和实践中的困惑成为完善和发展这一制度的桎梏,必须予以厘清。要从树立正确的民事行政检察监督理念入手,以健全抗诉制度为核心,以建立公益诉讼为重点,探索建立既具有中国特色又符合国际发展趋势的民事行政检察监督制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.181090    
  民事行政检察制度(简称民行检察制度),是人民检察院依法对民事、行政诉讼活动实行法律监督的制度,是检察机关法律监督职能在民事、行政诉讼活动中的法律体现。这项制度确立以来,在保障国家法律的统一正确实施,维护司法公正和社会的公平正义,促进依法治国等方面发挥着越来越重要的作用,但在理论界和实务中也还存在不少非议和阻力。在我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》修改之际,民行检察制度的去留存废及职能作用如何发挥,关系到我国法治建设和司法体制改革的进程,需要进一步研究和论证。
  一、民事行政检察制度的合理性
  我国民行检察制度的合理性除了法理上的根据外,更重要的是有其赖以生存和发展的基础和土壤。
  1.民事行政检察制度的法理基础——权力制衡理论
  司法权从“王权”中分离出来,成为独立的与立法权、行政权并行的一项权力,正是权力制衡理论的产物,体现了社会民主和法治文明的进步。从司法权分立和发展的历程来看,主要经历了两次大的司法革命。一是司法权从行政权中分离出来,形成集侦讯、起诉、审判于一体并制约行政权的重要权能;二是为防止司法专断,侦讯、检控权同审判权分立开来,成为第二次司法革命的标志[1]。应该说,检察权的产生,是分权制衡的结果,是防止司法权滥用的产物。我国虽然不是实行“三权分立”的制度,但检察权的设置同样具有权力制衡的功能。把法律监督权从司法权中分离出来,由专门的机构、专门的人员行使(在民事行政诉讼中即体现为民事行政检察),以防止(民事行政)审判权的滥用,不仅符合权力制衡理论的法理基础,而且是对人类法治文明进步的一大贡献。
  2.民事行政检察制度的文化基础——中国传统文化的历史积淀
  中国历史上就非常重视监督制度建设。中国古代的御史对后世产生了深刻的影响,被誉为现代检察制度的前身。
  清末民初,清政府在各级审判厅内设检察局,规定了相应的民事行政检察职能:检察官独立行使“民事保护公益陈述意见”、“监督审判并纠正其违误”的职权,对于婚姻事件、亲族事件、嗣续事件等审判,检察官必须莅庭监督[2]。民国时期,进一步改革,将审判厅改称法院,在最高法院及地方各级法院设置检察官,在检察官的办事权限中规定检察官有权“依照民事诉讼法规及其他法令所定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。这些规定,虽然不乏国外立法经验的借鉴,但也无不带有中华历史文化传统的烙印。
  3.民事行政检察制度的宪政基础——人民代表大会制度
  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是政权组织的基本形式。其他国家机关的权力由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。在人民代表大会制度下,设置人民政府和人民法院、人民检察院,这种“一府两院”的权力结构不同于西方的三权分立,法院的审判权不是平等于立法权,而是必须接受人民代表大会的监督。但最高国家权力机关的组织形式和工作方式决定了它不可能事事都要具体行使法律监督权,而需要组成一个专门的机构,由专门的人员履行法律监督之职,向其报告法律监督之责。正是人民代表大会这一根本政治制度,决定了中国的检察机关具有法律监督的职能,有权对审判活动进行法律监督。[3]
  我国的政体决定了检察权作为一项独立的权力,通过行使法律监督权,实现对执法和司法的制约,保证国家法律的统一正确实施。在建立社会主义市场经济过程中,社会经济生活日趋活跃,各种问题纠纷通过诉讼进入司法领域,人民内部矛盾更加复杂易发。民行检察制度作为国家干预不当司法的有效手段,对于化解社会矛盾纠纷,维护人民群众的根本利益,实现科学执政、民主执政、依法执政具有积极而深远的意义。
  4.民事行政检察制度的实践基础——司法体制改革
  公正是社会稳定的基石。党的十六大明确指出,“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。党的代表大会、人民代表大会多次强调要加强对宪法和法律实施的监督,社会各界、人民群众要求加强民事行政诉讼活动监督的呼声尤为强烈。增强外部监督,完善诉讼规则,强化权力制约,是治理司法不公这一“顽症”的一剂良药,也是当前司法体制改革的重要内容。民行检察制度正是适应了司法实践和司法体制改革的需要,成为维护司法公正和司法权威,促进依法治国和社会和谐稳定的一个亮点工程,在社会主义法制建设中日益显示出勃勃的生机。
  二、民事行政检察制度现状评析
  解决了民行检察制度的合理性问题,有必要就其理论和实践中的现状进行剖析,以便全面客观地加以研究。会让它误以为那是爱情
  (一)民事行政检察制度面临的理论困惑
  近年来,随着检察机关法律监督职能的发挥,民行检察制度愈来愈受到社会各界的关注。其在不断被认知和肯定的同时,也受到学术界的一些批评和质疑,“肯定说”、“加强说”与“取消说”、“削弱说”的争论此起彼伏。概括起来讲,民行检察制度面临的理论上的困惑主要有:
  1.民行检察制度是否影响了审判独立
  有人认为,审判独立是国际上通行的规则,民行检察制度实质上是检察权对审判权的干涉,影响了审判独立[4]。
  笔者认为,在三权分立的政治制度下,司法权作为国家权力独立的一极,具有与立法权、行政权相抗衡的平等的权力,具有无上的独立性。但既使如此,司法权仍要受到立法权、行政权的干预。而在“一府两院”人民代表大会制度的政治框架下,审判权不仅不能同人大平起平坐,而且要向它报告工作,受其监督,对其负责,其独立性是相对而言的。再者,独立行使审判权并不是不要法律监督,相反,法律监督是我国法制建设的重要内容。从审判监督程序的抗诉这一民行检察监督的基本方式来看,检察机关只是依法对确有错误的发生法律效力的判决、裁定启动再审程序,如何裁判仍由审判机关依法处理。因此,抗诉并未影响到人民法院依法独立行使审判权。通过民行检察监督发现并纠正错误裁判,本身也是对人民法院独立行使审判权的促进和保障。那种借口审判独立而排斥检察监督的观点在理论上违背基本法理和中国国情,实践中是十分有害的。
  2.民行检察制度是否违背了当事人意思自治原则
  有观点认为,检察机关开展民行检察活动,是公权利对私权利的不当干预,有悖于当事人的处分权,应予取消或废止。
  笔者认为,这种观点恰恰曲解和误导了民行检察制度与当事人意思自治的关系。任何国家制度下当事人的处分权都不是绝对的,必须限定于法律规定的范围内,否则就是以行使自由处分权之名,达实施违法行为之实,置社会秩序于混乱之地,这样的自由处分权不仅不能得到维护和尊重,而且应当受到法律的制裁,这正是公权力介入私权利进行法律调节的理由所在。审判机关的裁判活动本身就是公权力对私权利的介入和调整,检察机关的法律监督活动也同样体现了这一点。而且,实践中,民行检察监督基本上是因当事人的请求开展的,当事人不服人民法院的裁判向人民检察院申诉,是当事人自愿处分其权利的体现,检察机关启动法律监督程序正是维护和尊重了当事人的意思自治原则。正如不能因为审判机关的裁判活动不利于一方当事人就认为审判机关干涉了其自由处分权一样,也不能因为检察机关的法律监督活动不利于未提出申诉的一方就认为侵犯了其自由处分权。对于那些恶意串通,假借诉讼活动损害国家、集体、社会公共利益的案件,当事人因各自受益,不会轻易提出申诉。这类案件因隐蔽性强更具危害性,检察机关基于维护国家、集体、社会公共利益的目的,在无人申诉的情况下,有权力也有义务启动法律程序予以监督纠正。那种把民行检察制度与当事人的自由处分权对立起来的观点,是对民行检察制度的一种误解和偏见。
  3.民行检察制度是否破坏了当事人之间的诉讼结构平衡
  有主张认为,民行诉讼中法官与双方当事人在诉讼结构上,形成了稳定的等腰三角形关系,检察机关的介入打破了这一诉讼平衡,有帮助一方当事人反对另一方当事人之嫌。
  笔者认为,检察机关对民行诉讼活动实施法律监督,代表的是国家,而非一方当事人;民行检察监督是为了履行法律监督职能,确保司法公正,保障国家法律的统一正确实施,并非为任何一方当事人谋利;监督的对象是不公正的司法,也非另一方当事人。客观上,监督的结果可能有利于一方当事人,因为其在原诉讼中失去了原本就应当得到的利益,这是为维护法律的尊严和司法的公正必然产生的结果。真正导致当事人诉讼失衡的是司法不公而非检察监督,从这一意义上说,民行检察制度起到了使已经失衡的诉讼恢复平衡的作用。此外,民行检察监督同样遵循当事人主义等民行诉讼规则,庭审中仍是在法官的主导下,由双方当事人举证和质证,检察人员既不参加法庭调查,也不参与法庭辩论,所谓帮助一方当事人反对另一方的担忧是毫无根据的。
  4.民行检察制度是否影响了裁判的既判力和终局性
  民行检察制度是对已经具有既判力的裁判实施监督,不可避免地与裁判的既判力和终局性产生矛盾和冲突。
  分析民行检察制度是否影响了裁判的既判力和终局性,必须从两者存在的制度价值上全面考量和评估。必须明确,秩序和正义是诉讼活动追求的两大价值目标,两者相辅相依,不可偏废,离开了秩序的正义难以实现,偏离了正义的秩序必将陷社会于不堪。裁判的既判力和终局性体现的是裁判的确定性和稳定性,功能在于维护法律的秩序和安定,追求的是秩序价值而非正义性。民行检察制度关注的是司法的公正,目标是维护社会的公平和正义。应当看到,秩序只是民行诉讼制度价值的一个方面,但不是唯一的价值,更不是最高的价值,公平和正义才应当处于价值体系中优越的地位。如果抛开诉讼的正义性,单纯追求秩序的安定性,一味主张裁判的既判力和终局性,对当事人来说就是一种灾难,对诉讼制度价值来说就是一种毁灭。
  (二)民事行政检察制度立法及实践中存在的问题
  民行检察制度虽然在立法上得以确立,但立法的滞后和粗疏造成了实践中的重重困难和问题:
  1.总则与分则的规定不够协调一致
  按照我国《民事诉讼法》总则第14条、《行政诉讼法》总则第10条的规定,人民检察院有权对民事审判活动、行政诉讼活动实行法律监督。而按照《民事诉讼法》分则第185条、《行政诉讼法》分则第64条的规定,最高人民检察院对各级人民法院、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误时,才能按照审判监督程序提出抗诉,把人民检察院监督的对象限于发生法律效力的判决、裁定。总则和分则的不同,导致了实践中的重大分歧。一种主张是全面监督说,认为民行检察监督应包括裁判、调解及立案、执行等各项诉讼活动;另一种主张是有限监督说,认为除已生效的裁判外,其他活动检察机关无权监督。
  笔者认为,检察机关的法律监督应当按照总则的规定实行全面监督。审判活动是诉讼活动的核心,在民事审判活动中,除司法裁判行为外,调解亦是人民法院在民事审判活动中应当遵循的重要原则和内容。此外,立案、执行等活动本身就是审判活动的前提和延伸,与审判活动密不可分。行政诉讼除包括行政审判活动的内容外,还包括诉讼参加人的诉讼活动。据此,人民检察院对民事诉讼的法律监督应当贯穿于民事审判活动的全部内容和始终,对行政诉讼的监督,则还包括诉讼参加人的诉讼活动。此外,检察机关代表国家行使法律监督权,具有权威性,对整个诉讼活动实施全面监督,可以确保各诉讼环节的行为依法进行,有利于维护社会主义法治的统一性、完整性和严肃性,体现了社会主义法治的原则,而以种种理由限制国家对法律实施的监督权,是没有根据的。
  2.程序简略,可操作性不强
  《民事诉讼法》分则第185条至188条,《行政诉讼法》第64条对检察机关抗诉的条件、程序等作了一些原则性的规定,但这些规定过于笼统,操作起来有不少困难。如关于“阅卷”问题,检察机关查阅当事人双方庭审时提供的证据材料和庭审情况,是全面了解案情,准确办理民事、行政抗诉案件的必要手段,但由于法律没有作出相应的规定,检察机关查阅审判卷宗受到不少限制,甚至出现不能复印、摘抄等情形。再如关于“审级”、“审限”问题,诉讼法虽然规定了“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审”,但由哪一级法院再审,在什么时间内再审,则法无明文规定。从审判监督程序的抗诉制度设计来看,应由提出抗诉的同级人民法院再审。实践中,人民检察院抗诉的案件基本上被函转或发回原审法院再审,这不但弱化了检察监督的职能,容易造成执法不

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