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【期刊名称】 《政法论坛》
政府信息公开研究
【英文标题】 Resmreh on the Publicity of Government Information
【作者】 刘莘吕艳滨【作者单位】 中国政法大学
【分类】 法律社会学【中文关键词】 信息;公开;知情权;保密
【英文关键词】 Information;Publicity;Rigt to Learn the Truth;Keep Secret
【文章编码】 10002—02—08 (2003)022—146—210【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 2
【页码】 146
【摘要】

信息公开在我国又可称为政府信息公开或政务公开,信息公开的目的在于保障公民的知情权。我国已经加入世贸组织,世贸组织关于我国政府保持透明度的要求,使保障公民知情权、实现政府信息资源共享等制度建设,成为我国立法的一项紧迫任务。

【英文摘要】

The publicity of ioformation can be called the publicity of government information or the publicity of government affairs Its aim is to protect citizens’fight to learn the truth China has entered into WTO Chinese government is required to be kept transparent Therefore,to guarantee citizens’right to learn the truth,and to realize the institution of enjoying the government information resources have become a pressing task in the legislation of China

【全文】法宝引证码CLI.A.115783    
  信息是现代社会中个人、组织进行活动的基础与原动力,是决定其发展与进步的举足轻重的因素;而信息化的程度则是衡量一个国家发展程度与文明程度的重要标志。正是随着信息在社会中的重要性的凸现“,信息公开”[3]一词才逐渐出现。信息公开在社会生活中,于不同场合有不同所指,如对上市公司而言,法律规定其有义务定期公开与公司经营有关的事项,我们称之为“信息披露”。但在行政法领域,论及“信息公开”一般是指政府对所能控制使用的资料的公开。
  最广义的信息公开包括立法机关、行政机关以及司法机关在内的所有国家机关的信息公开,许多国家也正是在这一范围上制定信息公开法的。另外,信息公开还可以区分为不依请求的公开与依请求的公开。前者指政府机关基于法律规定无需公民的请求即应公开有关政府信息情报,比如按照我国《立法法》的要求,立法机关公布法律、地方性法规,国务院公布行政法规等。WTO “透明度”的规则[4]要求我国:在合理的时间内以官方公报的形式公布所有与贸易有关的法律文件和行政措施;并在合理的时间内向WTO 成员国提供这些文件和措施信息,而且要经常将政策法规改变的情况通知WTO 等属之。“依请求的”信息公开指公民有权就公开事项提出请求,包括依利害关系人请求所作的公开,和不论有否利害关系而应任何公民的请求予以信息公开。如行政处罚中,行政机关应受处罚人请求而公开处罚的依据,即属于“利害关系人”请求的公开;而公民请求行政机关公布其经费使用情况等则属于“任何公民”请求的公开。我国加入世贸组织的法律文件关于透明度的承诺中,也有不区分请求人的信息公开要求:中国将设立与贸易有关的法律文件和行政措施“咨询点”,当有人向咨询点申请提供这些信息之后30 天内(特殊情况不超过45天),咨询点应当提供相应文件。本文所议论的信息公开是指依任何公民请求而公开政府信息。
  一、公民的知情权是信息公开的基础
  知情权(the right to know),广义言之是指寻求、接受和传递信息情报的自由,是从官方或非官方获知有关情况的权利,又称为了解权或知悉权;就狭义而言,则仅指知悉官方有关情况的权利{1}{2}{3} 。知情权这一概念有两个层次:一为作为报导活动前提的知情权,这是为保障信息传递者的自由,与“采访自由”几乎是同义的;一为信息接受者的自由,即收集、选择信息的自由{4}(P.153) 。应当说,这两个层次有着密切的联系,但又有着很大的差别,前者可以认为是由表现自由引申而来,是表现自由的另一方面,或说是其题中之义;而后者更具保障民主社会人民主权、民主参与的意味。  知情权这一概念的产生、发展已经历了数百年的时间。在美国1878 年费城立宪会议上,就已经出现了知情权的观念。当时宾夕法尼亚州的詹姆斯·威尔逊(James Wilson) 在会上强调:“国民有权知道其代理人(agents) 正在做或已经做的事,对此绝不可任由秘密进行议事程序的立法机关随意妄为。”{5}(P.1397) 杰弗逊、麦迪生等人亦有相关论述{6}(P.134) 。知情权作为概念正式出现则是到了1945 年,当时针对广大新闻业者慑于战时的新闻管制而致报导失实的现状,美联社编辑肯特·库珀( Kent Cooper) 正式提出了“知情权”这一概念{2}(P.14){3}(P.261){6}(P.35) 。将这一概念首次规定在法律之中的则是西德,1949 年实施的该国基本法第5 条中规定:人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利并无阻碍地依通常途径了解信息的权利。这是世界范围内第一次在宪法中明确认可知情权。但立法上产生影响最为深远的是美国,其《信息自由法》(Freedom of Information Act) 中规定任何公民平等地享有得到政府信息的权利,并对该权利所涉及的主体、客体(包括其范围) 、救济等均作了明文规定,成为各国仿效的典范。其后,澳大利亚《信息自由法》、韩国《信息公开法》等亦明确认可了知情权。
  对于知情权这一公民基本的政治权利,西德、北欧各国在宪法性文件中有明文规定,而许多国家虽无明文规定,但一般认可知情权是宪法中有关规定的题中之义。首先,知情权是从言论、出版等表现自由得出的必然结论。过去,人们一般仅仅将“表现自由”理解为排除国家对于表达思想意见等行为的限制{7}(P.143),或将其解释为“令说出其欲说之事的自由”{8}(P.30) 。但是,表现的真正目的却在于保障“自由并且充分的信息交流”{8}(P.32),一直以来,人们注重的仅是被拿到“思想交换的市场”上的信息的传递,但更为重要的则应是将对受众而言有意义的重要信息有效地拿到“市场”上来,否则,这样一种“思想交换的市场”就属于发育不良{8}(P.32) 。可以说,对表现自由的保障,从受众的角度看便是对知情权的认可{9}(P.192) 。它对于确保表现自由的体系富有实效并且必不可少。
  保障知情权也是国民主权理念的必然要素。国民作为主权者通过自身选出的代表管理国家,就必须充分获知与国家管理有关的各种情况,否则国民便无法监督国家机关及其公务人员的管理活动,无法对国家事务发表意见进而对其施加影响,国民主权的原则也就无异于空中楼阁,可以说,国民享有知情权是国民主权原则的当然前提。而“公民享有知情权的另外一层法律意义是通过政府提供的信息,公民可以更好地实现宪法、法律所规定的权利。”{10}
  另外,知情权还在一些有关人权的国际条约,如《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《国际更正权公约》之中得到了肯认。[5]在我国,国家的一切权力属于人民,人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事务、社会事务,[6]同时一切国家机关及国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务,[7]而广大公民还拥有批评、建议、申诉控告、检举等权利,[8]同时,我国公民还享有言论出版、集会、结社、游行、示威的自由。[9]所以,虽然迄今我国尚未明确对知情权做出规定,但从宪法的已有规定中足以认定该项权利在我国是有其宪法性基础的。我国还是《国际人权宣言》、《公民权利 和政治权利国际公约》等的缔约国之一,知情权在我国理应得到承认和保护。“虽然有人以没有明示性法律规定提及知情权为由,用一副得意洋洋的表情论述说没有这项权利,但这是否定宪法基础的谬论”{8}(P.29)。
  知情权是发展和实现公民个人人格的重要的个人权利,并且具有确保公民参与政治过程的法律性质,扮演着参政权的重要角色{3}(P.258){5}(P.408)。同时,知情权不仅是一种被动性地接受信息情报的权利,还更是主动地对政府信息情报进行请求的权利,具有请求权的特点{5}(P.409){7}(P.146){8}(P.57)。[10]也就是说,依据知情权,公民有权要求国家保障其行使请求权而不受妨碍,从另一方面讲,也正是对国家课以了公开信息情报的义务,这才是知情权的最大特征。但这项权利如果仅止于对宪法的解释或一般性、原则性的规定,而没有上升为具体化的制度,则仍然是一种抽象性的权利。真正使这一权利得以实现,就必须使其具体化,明确公开化的原则,明确知情权的对象、公民行使知情权(或说国家履行告之义务)的程序等。这就需要制定情报公开法等的法律。
  情报公开的目的在于保障公民的知情权,而不是为了公开而公开,公开永远都是方式、手段、途径,而绝不是目的。情报公开的制度得以确立,则公民的知情权才有了现实的保障,进而公民对政治的充分参与对权力的有效监督、政府与公民之间和谐的关系才能得到有力的保障。光宗耀祖支撑着我去教室
  二、信息公开法律制度的发展概况及趋势
  世界上最早确立信息公开法制的是瑞典。瑞典曾经也是以保密为原则的国家,议会的所有活动均对外保密,而且1648年的一部法令对出版活动规定了严格的审查程序,极大地限制了人们对政府文件的获取。1766年瑞典制定了《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》,在世界上开“信息公开法”之先河。该法规定,废止以往对出版物的事前审查,允许自由印刷并传播政府文件。其后,这一制度时断时续,最终得以保持至今。其中,1937年通过修正,明确规定对拒绝公开的行为,公民可以主张行政上的不服。二战后,该国于1949年重新制定新的关于出版自由的宪法性法律,更加明确地对公民的这项权利作了规定。后又经过20世纪70、80年代几次修正,规定愈发详细。依据该法,任何人都有权查阅并公开政府文件,包括行政机关、国家、法院在内一切国家机关均成为公开的对象,法律还以限定性的、列举的方式规定了不公开文件的种类。其列举不公开文件的法律,同时即构成秘密保护法。
  北欧其他国家中,芬兰于1951年、丹麦于1970年、挪威于1976年也分别制定了“信息公开法”。
  继瑞典、芬兰等国之后,较早制定信息公开法,并且在世界上影响较为深远的国家是美国,该国的《信息自由法》(FOLA)[11]规定极为完备,已成为世界各国模仿的典范。1946年的美国联邦行政程序法对政府文件的公开定有若干规定。但由于该法对应保密事项规定得不十分明确,往往被政府机关借以拒绝公开、隐匿资料;且法律对于拒绝公开,没有规定可资救济的手段。但是,美国社会普遍反对行政保密的传统,律师、行政改良人士、新闻人士强烈要求修改1946年联邦行政程序法。1954年,民主党占据下院多数,莫斯(Moss)议员提出以信息公开控制政府的主张。其后,美国开始研究、制定信息公开法并对广大公民进行启蒙,最终于1966年制定了《信息自由法》。该法一改《联邦行政程序法》中只有正当且有直接利害关系的当事人才可请求查阅政府文件的作法,以任何人皆可请求公开为原则,在这方面大大削减了行政程序法所给予政府机关的自由裁量权;而且将不公开的事项用列举的方式限定为九项,并明确规定“除有特别规定之外,本条并非认可对情报的非公开措施或者限制公众得到记录。本条并非联邦议会采取情报的非公开措施的依据”。[12]同时该法还规定了司法审查措施,法院有权对不公开行为决定是否违法进行审查。其后,经过1974年、1976年、1986年等几次大的修改,经过了三十多年的适用与完善,已形成了一套较为完备、较为可行的信息公开制度。
  另外,法国于1978年7月制定了《行政文书公开法》,澳大利亚于1982年3月制定了《信息自由法》,加拿大则于1982年7月制定了《信息公开法》,等等。
  在亚洲,韩国率先制定了《信息公开法》(全称为《关于公共机关信息公开的法律》)。该国的信息公开法制首先在地方公共团体中推行。自1991年清州市率先制定信息公开条例后,各地相继导入信息公开制度。至1996年5月末,245个地方自治团体中,有171个拥有了信息公开条例。1992年当选的总统金泳三履行其在竞选中的诺言,积极推进信息公开法的制定,于1994年发表《行政信息公开运营指针》,提出制定信息公开法的方针并着手进行准备工作。最终,该法案于1996年11月得以通过,于1998年1月1日起施行。韩国的信息公开法中,不仅将行政机关,还将法院、国会以及特殊法人地方自治团体等均列为信息公开的对象。并且最值得推崇的是,该法在第1条中明确将“保障国民的知情权”规定为制定该法的目的之一。
  紧随其后,日本也制定了信息公开法。日本一直是秘密主义严重的国家,行政机关及其公务员总是想方设法隐匿政府文件,国民对此反应强烈。1971年的美国越南秘密电文泄露事件、1972年日本外务省的机密泄露事件、1972年田中首相的金库问题、1976洛克希德飞机公司行贿事件等,使得制定信息公开法的呼声日益高涨。这样,从20世纪70年代起,日本学界开始了关于制定信息公开法的研究、讨论,日本政府也在社会舆论的压力下,开始研讨信息公开法的制定,最终于1998年3月27日将《信息公开法案》提交国会审议。国会于1999年5月7日通过了《关于行政机关所保有之信息公开的法律》(一般简称为《信息公开法》)。在日本,地方公共团体的“信息公开条例一直走在国家立法的前列,至1997年4月,绝大部分都道府县都制定了各自的信息公开条例。在《信息公开法》公布之前,信息公开条例是广大公民请求公开、获取政府资料的重要依据。日本的信息公开法由于自民党的反对,未能明确确认公民的“知情权”,而是规定政府具有“说明责任”,受到日本各界的批判。而公开的对象也仅限于行政机关,不含国会、法院特殊法人等。虽然日本的信息公开法由于种种原因未能达到人们预期的程度,但从该法规定了情报公开请求权和相对严格地限定了不公开信息的类型以及确立了司法救济手段等方面看,仍被认为对于促进公民参与政事、监督政府、促进日本的行政改革等具有重大意义{11},被认为是对日本政治而言极为重要的试金石。
  观察上述各国制定信息公开法的情况,我们不难发现当前信息公开立法呈现出以下趋势:
  (一)保障公民的知情权,增强政府活动的透明性。各国的信息公开法,囿于各自国情,在具体规定上是有差别的,但其出发点却是一致的,那就是要保障公民的知情权。各国法例都规定了公民的知情权,或从另一个角度上规定了政府机关的“告知”义务或是“说明”义务,这就大大促进了政府活动的透明度,使得公众更容易去监督自己的政府,更能保障公众对政治活动的参与。虽然各国情报公开法中均有关于公开之“例外”的规定,即准许不公开信息的规定,并且可以想见这种规定极可能成为政府机关隐匿信息、拒绝公开的口实,但是“情报信息公开请求权”的确立,以及将司法审查作为对不公开决定的监督手段,已使知情权由抽象走向了具体。知情权的确立,必然使“以公开为原则,不公开为例外”的信息公开制度,变得更加实在、具体,使得政府与公众的沟通、公民的参政以及对政府的监督更具实效。
  (二)公开范围日益扩大,对不公开信息定有极为严格的限制条件。确认了公民一般意义上的知情权确认了公开的原则,公开的范围也必然趋于扩大。首先,公开的请求权人不再限于直接的利害关系人,而是扩大至“任何人”:其次,公开的对象遍及所有的行政机关,甚至包括立法机关、司法机关以及行使一定行政职能的社会团体:再者,公开的内容涉及几乎所有的公共事务,而且仍有不断扩大的趋势,而不公开的内容则越来越少,日渐萎缩。不公开情报受到极严格的限制,各国均对不公开情报以明文列举的方式加以限定,除此之外的均是应当公开的,这一改过去由政府机关自由决定是否公开、公开什么的做法,政府机关对不公开的裁量权被限制在非常有限的范围之内。并且,“不公开”并非“绝对不公开”或者“不得公开”,而是“可以不公开”,因为情报公开法不是保密法,其对不公开的规定仅仅是在考虑公共利益与其他利益相权衡之基础上,允许免除行政机关的公开义务而已。而且,不公开的决定最终还须接受司法机关的最终审查。
  (三)注意协调情报公开与个人隐私、商业秘密、国家秘密等的关系。虽然情报公开法以公开为原则,但很多事项由于其特殊性,如果不适当地公开反倒会产生负面影响,妨碍公共行政的顺利实施,甚至侵害到其他个人或者团体的利益。所以,情报公开更需要研究如何协调公开与保守国家秘密、维护国家安全以及与保护个人隐私、维护企业秘密等的关系。从各国立法例看,对不公开情报的限定均是从协调公开与不公开的矛盾入手的,也都无一例外地采取明确规定不公开情报范围以界定公开与不公开界线的做法。应该看到,不公开情报的范围大小,决定着情报公开的程度,所以,这一部分是争论的焦点,也是立法中的难点,当然也是衡量立法是否成功的重要标准。
  (四)司法审查被导入情报公开法。没有制度保障的权利永远都只能是印在纸面上的文字,知情权也不例外。虽然“情报公开请求权”使得知情权得以具体化,但如果没有有效的制度保障和救济手段,这一权利仍将是无法实现的。所以,各国均规定不公开决定应受司法审查。美国就规定,法院可依其自身的判断重新审查不公开决定,并且由拒绝公开的政府机关承担举证责任,法院还可

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{2}宋小卫.略论我国公民的知情权(J).法律科学,1994,(5).

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{4}(日)久田荣亚,水岛朝穗,岛居喜代和宪法·人权论(M).法律文化社,1984.光宗耀祖支撑着我去教室

{5}(日)芦部信喜 现代人权论——违宪判断与基准(M).东京:有斐阁,1983.

{6}黄琼枝.论公务员之守秘义务与国民知的权利(D).台湾:中央中兴大学法律研究所硕士论文,1986.

{7}(日)井出嘉宪,兼子仁,右崎正博,多贺谷一照,编著讲座情报公开——构造与动态(M).东京:行政,1998.

{8}(日)奥平康弘,杉原泰雄,编宪法学——人权的基本问题(M).东京:有斐阁,1976.

{9}(日)佐藤功.宪法(新版)(M).东京:有斐阁,1983.

{10}法制日报社加快政府信息公开步伐,促进中国社会信息化进程——国民经济信息化与政府信息公开研讨会纪实(N).法制日报,2000—08—20(3).

{11}(日)堀部政男.制定情报公开法的意义与今后的课题(J).法学家,1999,(6).

{12}王利明人格权法新论(M).长春:吉林人民出版社,1994.

{13}王利明,杨立新,主编.人格权与新闻侵权(M).北京:中国方正出版社2000.

{14}孔祥俊.商业秘密保护法原理(M).北京:中国法制出版社,1999.

{15}张殿清.窃密与反窃密(M).北京:世界知识出版社,1997.

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