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【期刊名称】 《政法论坛》
我国再审制度的渊源、弊端及完善建议
【英文标题】 The Retrial System of China:its Source,Defects and Suggestions of Perfection
【作者】 虞政平【作者单位】 最高人民法院
【分类】 法理学
【中文关键词】 审判监督程序;再审程序;申诉;申诉再审;复查;再审改革
【英文关键词】 Procedure for Trial Supervision;Retrial Procedure;Appeal;Appeal Retrial;Check:Reformation of Retrial
【文章编码】 1000—0208(2003)02—119—12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 2
【页码】 119
【摘要】

探寻我国再审程序的制度渊源,有利于总结过去,展示未来。现行再审制度在再审程序的启动、时限、再审理由设置,以及再审管辖等诸多方面存在弊端,亟需改革。应该以总体建立有限再审的法律制度模式,以关注当事人申诉权为重点,并注意借鉴两大法系现行合理的相关制度,认真构建再审之诉。

【英文摘要】

Exploring the source of retrial system of China is beneficial to summarize the past and expect the future .In the existing retrial system,many defects lie in the following aspects:the start,the time limit,the retrial cause establishment,and the jurisdiction A reform is should be done desperately The legal system mode of limitedretrial shall be built on the whole,and the parties’right of appeal stressed,and the existing reasonable relevant institutions of the two major legal systems be borrowed for reference to seriously construct the suit of retrial

【全文】法宝引证码CLI.A.115782    
  引言
  近年来,再审程序改革成为司法改革的重中之重。1979年颁布并于1996年修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》、1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》、1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称三大诉讼法),皆有关于审判监督程序的专章或专项条文的规定。由于审判监督程序的核心价值是为了生效裁判的再审,故人们又习惯于将审判监督程序称为再审程序。应当指出的是,再审程序是法院对生效裁判进行复核审理的法律程序,就纯理论而言,审判监督权或者更广泛意义的法律监督权,仅是引发再审程序的举措之一,而且往往并不占据主要的地位:事实上,案件当事人依据现代法律理念下属于基本人权性质的申诉权而申请再审,才是引发再审程序的主要渠道所在。因此,将审判监督程序与再审程序予以等同的主张或法律处理,并非妥当。但我国诉讼法理论以及立法与司法实践中,普遍以审判监督程序等同于再审程序,并在三大诉讼制度中普遍予以采用。这也是本文以再审程序为范畴而未用审判监督程序为标题的原因所在。
  多年来的司法实践表明,由于我国现代化法制建设仍然处在起步阶段,人民法院的法官队伍还有待进一步加强建设,再加上司法腐败等原因,错案的发生是难以避免的。再审程序作为一项重要的诉讼制度,长期以来,为保障当事人的申诉权,为人民检察院履行法律监督职责,为纠正错案,为实现最终的司法公正,发挥了积极的作用。但是现行的再审程序运用到司法实践中,也的确出现了不少新问题。为此确有必要总结实践,针对存在的问题,对再审程序进行修正与完善,再审改革势在必行。
  一、我国再审程序的制度渊源
  探寻某项制度的渊源,有利于了解该制度的历史发展进程,并可从中领悟其在特定时期形成的必然性以及偶然性,结合时代背景展望未来,定然能为更加合理地设计或完善该制度提供历史的借鉴。
  (一)传统伸冤方式及清末、民国再审立法
  在漫长的中华法制文明史中,在诸法合体、民刑不分的封建法制体系下,司法纠错制度始终有其一席之地。例如,始于秦而终于隋的“乞鞫”制度;唐、宋、明、清时期的“取囚服辩”制度源于西周而后为历代封建王朝所沿袭的“登闻鼓”制度:还有皇帝或各级官吏讯察狱囚、亚反冤狱、纠正错案施行宽赦或督办久系未决案件的录囚制度,该制度始于西汉,自汉以后各级官吏定期录囚,迄未中断{1}(P.36—41)。
  清末以后,受西方列强的殖民冲击,中华法系开始沿着大陆法系的轨迹迈上了法典化的法制进程。宣统二年(公元1910年)十二月,沈家本主持编纂了《大清民事诉讼律草案》以及《大清刑事诉讼律草案》。在该两部草案中,分别规定了民事再审程序以及刑事再审程序,这是我国最早的有关再审程序的成文法尝试。但这两部草案在尚未审议之时,即因爆发了辛亥革命而最终未能公布实施。
  北洋军阀政府于1921年编成的《刑事诉讼法条例》及《民事诉讼法条例》规定了再审制度。至国民党政府时期,先后颁行的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》,也皆有再审程序之规定。但是,自清末至国民党政府时期的再审制度,典型地借鉴了大陆法系以再审之诉为核心的再审程序理念,而我国现行的再审制度,皆难从中华传统纠错以及清末乃至国民政府的再审立法中找寻踪影,事实上,它们有着以下将要介绍的自身独特的历史发展进程。
  (二)新民主主义革命年代再审制度之尝试
  新民主主义革命年代所尝试的再审制度,是我国现行再审制度的萌芽。无论是抗诉再审,还是公民控告申诉再审,以及法院依职权再审,在这一时期皆有萌芽之发展,甚至是明文之规定,这些尝试为我国现行再审制度理念的形成,奠定了基本框架。
  随着中华苏维埃共和国成立,1934年4月8日《中华苏维埃共和国司法程序》颁布施行。该程序第6条在规定两审终审制之后,接着规定:“任何案件,经过两级审判之后,不能再上诉,但是检察员认为该案件经过两审后,尚有不同意见时,还可以向司法机关抗议,再行审判一次”{2}(P.410)。该项规定表明:其一,只有检察员有抗议权,即现行的再审抗诉权。关于检察员的设置及其法律地位,在1932年6月9日颁布而又为《中华苏维埃共和国司法程序》所废止的《裁判部的暂行组织及裁判条例》{2}(P.393)中作了规定:“第一条,裁判部为法院未设立前的临时司法机关,暂时执行司法机关的一切职权,审理刑事民事案件的诉讼事宜。”“第三十三条,……省裁判部得设正副检察员各一人,县裁判部则设检察员一人,区裁判部则不设立检察员。”“第三十四条,检察员管理案件的预审事宜,凡送到裁判部的案件,除简单明了、无须经过预审的案件之外,一切案件,必须经过检察员去预审过,并且凡是一切犯法行为,检察员有检察之权。”“第三十九条,检察员是代表国家的原告人,开庭审案时,可以代表国家出庭告发。”
  以上规定表明,检察员是附属于裁判部或者说法院的内设人员机构,其除了行使预审检查权外,出庭时以原告身分代表国家。很显然,检察员即是现行人民检察院的早期表现形式,其为《司法程序》法令所赋予的再审抗议权,即是现行再审抗诉权的源头所在。其二,案件必须经两审后,才有再审的可能。因为只有案件经过两审后,尚有不同意见时,方可再审抗议,故未经两审或只经一审的案件,便没有再审的可能。其三,再审以一次为限。该《司法程序》有关“再行审判一次”的规定,明确将案件被再审的次数限定为一次,从而使一个案件在两审终审外加再审制度的基础上,也最多只能被审理三次。其四,再审的理由为检察员存有不同意见。事实上,检察员存有不同意见为惟一发起再审的理由,除此之外,检察员无须表明任何更加具体的针对裁判之法定理由,据此足见检察员发起再审的绝对权力与地位。
  除了上述《司法程序》法令关于再审程序的直接规定之外,在1931年11月由中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会通过的《工农检察部的组织条例》中,有关于工农控告权之规定,这可以视为我国现行宪法关于公民控告申诉权的萌芽规定。该条例第10条规定:“工农检察部之下须设立控告局,以接受工农对政府机关或国家企业的缺点和错误的控告事件,在工农集中的地方,得指定可靠的工农分子代收工农的控告书,并须在工农集中的地方,悬挂控告箱,以便工农投递具名意见书”{2}(P.413)。这一规定表明,控告受理权统一由单独设立的工农检察部行使,而且工农行使控告权的核心目标,在于政府机关或国家企业的缺点和错误。这一关于控告权的理念,在1949年9月29日通过的具有宪法特性的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条第2款中继续得到体现。该条款规定:“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”{3}(P.5)该条款进一步将司法机关列为受理控告的机关,而控告权的目的仍仅限于国家机关和任何公务人员的违法失职行为,至于人民法院裁判错误,尤其是非因违法失职行为所引起的裁判错误,是否属于控告权针对的对象,则很难据条文准确界定。总之,这些规定为新中国成立后的公民控告申诉权理念的形成与发展作了原始的铺垫。
  与再审抗诉权以及公民控告申诉权并行发展起来的,还有法院的再审决定权。例如,马锡五审判方式的特点是走群众路线,坚持实事求是、有错必纠的原则,一旦发现错案,及时予以纠正。再如,华北人民政府在1949年1月13日《为清理已决及未决案犯的训令》中曾明令指示:“有确实反证,证明原判根本错误者,应予平反,宣布无罪开释;但如发现新罪行或因原审判确系失误很大者,可撤销原判,另行适当判刑。各地根据这一精神结合清理积案,进行了案件复查工作,对于错案或失误过大的畸轻畸重案件,及时加以纠正”。以上例举表明,由法院凭职权就已判案件进行再审,在新民主主义革命时期即已形成并发展,而现行法院就申诉以及领导等交办案件所普遍采取的复查审理方式,在这一时期即已得到采用。
  (三)新中国成立后再审制度的变迁
  新中国成立后再审制度主要经历了建国初期的法典化制定、文革时期的停滞以及改革开放后的重新修正与完善三个阶段。以下围绕法院决定再审权、检察院再审抗诉权以及当事人的申诉与申请再审权的变迁,分别加以必要的介绍。
  1.法院决定再审权的发展。如果说新民主主义革命时期的决定再审权还不是十分明朗与清晰的话,那么建国后制定的多部法院组织法,则将该项权利逐渐推向了顶峰。
  1951年9月3日通过的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》,在规定人民法院基本上实行三级二审制,即一般的以二审为终审,但在特殊情况下,得以三审或一审为终审的审级制度基础上,将法院决定再审权只赋予了最高人民法院,至于县级及省级人民法院的管辖事件中,皆不包含法院主动决定再审的内容规定。该条例第28条第1款第5、6项规定:“最高人民法院管辖下列事件——— 五、提审各级人民法院(包括最高人民法院分院、分庭)未判或已判的刑事、民事案件。六、为领导、监督审判工作而向各级人民法院(包括最高人民法院分院、分庭)抽调审查判决确定的刑事、民事案件(如发现确定判决确有重大错误时,得依再审程序处理)”{3}(P.85)。该条款在赋予最高人民法院凭职权就刑事以及民事案件决定再审权限外,尤为引人关注的是,唯有确定判决确有重大错误时,方可依再审程序处理。这便将存有一般错误而非重大错误的判决,排除在再审情形之外,这样的再审理念显然有其可取之处。下跌你应该笑还是哭
  1954年9月21日通过的《中华人民共和国人民法院组织法》将法院决定再审权扩大赋予三类主体,或者说法院本身可有三种渠道就生效裁判进行再审。该法第12条第1、2款规定:“各级人民法院对本院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者适用法律上确有错误,必须提交审判委员会处理。最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或者指令下级人民法院再审。”{4}(P.126)该条款表明,本院院长通过本院审委会就本院生效裁判,最高法院就各级法院生效裁判,上级法院就下级法院生效裁判,皆可以“确有错误”为由进行再审。这一建国初期确立的、多渠道、多主体的法院主动决定再审的机制,甚至是条文规定,为1979年7月1日重新颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》和三大诉讼法皆原封不动地、照搬照抄地沿袭下来,从而演化为现行法院主动凭职权决定刑事、民事以及行政再审的制度。
  2.检察院再审抗诉权的发展。如前所述,新民主主义革命早期,检察员的抗议权曾是引发案件再审的惟一渠道,建国后,检察员的抗议权为人民检察署(院)的再审抗议(诉)权所替代,并逐渐扩张,几乎不受任何的限制。
  1951年《人民法院暂行组织条例》,在赋予最高人民法院再审决定权的同时,于第38条第2款赋予人民检察署再审抗诉权。该条款规定:“人民检察署对人民法院的确定判决,认为确有重大错误者,得提起抗诉,请予依法再审。最高人民检察署对于最高人民法院的确定判决,亦得提起抗诉,请予依法再审。”{3}(P.85)该条款除了“确有重大错误得提起抗诉”的内容规定引人注目外,更为独特之处是,直接就最高人民法院的判决可以被抗诉作了明文规定,从而使再审抗诉权凌驾于一切审判权之上。与《人民法院暂行组织条例》同日颁行的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条第3款及第6款分别规定:“最高人民检察署(可以)直接行使并领导下级检察署行使下列职权:……(三)对各级审判机关之违法或不当裁判,提起抗诉;……(六)代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”{3}(P.104)其中就“违法或不当裁判提起抗诉”的规定,显然将对违法或不当的生效裁判提起再审抗诉的情形也包含在其中,这从前述《人民法院暂行组织条例》的相关规定中可以得到印证。
  1954年中华人民共和国人民检察院组织法16条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权按照审判监督程序提出抗议”{4}(P.136)。同样的规定也出现在与该法同日公布实施的《中华人民共和国人民法院组织法》第12条第3款之中。在此,最需予以关注的是,正是从这两部组织法开始,正是从关于人民检察院再审抗议权的内容规定中,我国法律使用了“审判监督程序”的名称,这是有据可查的我国法律文字中最早使用“审判监督程序”的表述。这一最早表述之出处,显然表明“审判监督”乃是指检察权对于审判权之监督,而所谓“审判监督程序”,亦仅指检察院就人民法院生效判决的再审抗诉程序,除此之外,并无更深、更宽、更广的含意。但是1979年颁布的《刑事诉讼法》第5章、1982年颁布的《民事诉讼法》第14章、1991年修正后颁布的《民事诉讼法》第16章皆用“审判监督程序”作为章名,在此章名下,法院、检察院及当事人引发再审的情形,皆被囊括其中。这是否科学合理,之后将会专项论及。
  1959年《人民检察院组织法》关于检察院再审抗议权的以上内容规定,后为1979年同时颁布的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、现行三大诉讼法照搬照抄地沿袭下来,除了将提出(再审)抗议的字眼修改表述为“提出(再审)抗诉”外,其它文字表述几乎原封未动。
  在追溯检察院再审抗诉权的发展进程中,尤其是关于民事再审抗诉权的发展,不得不关注1982年公布试行的《民事诉讼法》。该法第14章虽然是专章规定“审判监督程序”,但却只字未提到人民检察院再审抗诉问题。这显然不是该法的疏忽,而只能表明1982年的民诉法根本就没有赋予人民检察院对民事案件的再审抗诉权。直至1991年修正民诉法之时,在修正后的《民事诉讼法》第16章之中,才将人民检察院对于民事生效裁判的再审抗诉权明确加以规定。从此确立了人民检察院对于刑事、民事以及行政各类案件的再审抗诉权力,人民检察院的再审抗诉业务,日渐成为主要的检察业务之一。
  3.当事人申请再审权的发展。建国后的法制化进程表明,申请再审作为当事人的一项法定权利,至今还未被司法完全认可。
  1954年宪法中并没有关于当事人或者说公民申诉权的内容规定,在该法相关条文第97条中,也只是规定了公民控告以及获得国家赔偿的权利。该条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利,由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利。”{4}(P.29)但是,经过“文化大革命”之后,公民控告权进一步扩充演化为控告申诉以及检举之权利。依照1982年宪法41条:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”很显然,该类权利矛头指向的焦点仍是国家机关及其工作人员的违法失职行为,法院及其工作人员作为国家机关及其工作人员不可分割的一部分,若有违法失职行为之时,公民当然可以提出申诉、控告或者检举。这也正是现在很多人所主张的、宪法规定的公民申诉权应当不受限制的理由所在,并依此理由进一步主张,公民可以不受限制地对法院生效裁判提出申诉。事实上,仅以此宪法条文而主张公民可以就法院生效裁判无限申诉的观点是难以成立的。正如该条所规定,公民申诉权等,仅是针对违法失职之行为,而此类行为在法院审判过程中,仅是引发裁判可能错误的原因之一,甚至并不占据主要的比例,法院裁判完全可能因非违法失职行为的原因而成为错判。因此,将公民就法院及其工作人员违法失职行为的控告申诉权,替换为公民就法院生效裁判的申诉权、甚至是申请再审权,这在法律逻辑上犯了以偏概全之错误。在本文看来,1982年宪法的该项条文所规定的公民申诉权,绝不能成为当事人就生效裁判无限主张申诉的宪法依据所在,但是,以下将要介绍的法院组织法以及相关诉讼法的规定,却是当事人就法院生效裁判提出申诉或申请再审的法律依据所在。
  在1951年颁行的《人民法院暂行组织条例》与《人民检察署暂行组织条例》以及1954年颁布的《人民法院组织法》与《人民检察院组织法》之中,皆有关于法院决定再审权以及检察院再审抗诉权的内容规定,但是却从未提及当事人可以就法院生效裁判提出申诉或申请再审。直至1979年同一日通过的《人民法院组织法》以及《刑事诉讼法》,才明文规定了当事人就法院生效裁判可以申诉的权利。1979年《人民法院组织法》第14条第4款规定:“各级人民法院对于当事人提出的对已经发生法律效力的判决和裁定的申诉,应当认真负责处理”{3}(P.99)。该条款对待申诉的处理原则,仅是要求各级法院“应当认真负责处理”,至于申诉能否引发案件再审,并未作出明确规定,而在表述法院决定再审以及检察院抗诉再审时,皆用的是“有权”提审、指令再审以及提出抗诉的字眼,从中不难看出法律层面上对于申诉引发再审权利的淡漠处置。事实上,申诉若要引发再审,必然要通过职权程序加以转化方有可能。也就是说,申诉并非当然引发案件再审的法定方式,申诉只有通过法院决定再审权或者是检察院再审抗诉权,才可能使生效裁判进入再审,申诉不是引发案件再审的直接渠道。这一点,不仅多年来的司法操作实践可以证实,而且最高人民法院发布的相关文件亦可佐证。如,1979年9月29日(79)法办字第65号《关于来信来访中不服人民法院判决的申诉案件应按审级处理的通知》文件中要求:“各级人民法院对申诉案件,要按照上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或指令下级人民法院再审的程序 切实把申诉案件处理好……{5}(P.115)。1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》第158条关于当事人申诉再审的规定,同样可以印证以上所述的关于申诉不是直接引发案件再审方式的法律理念。该条文第1款虽然规定:“当事人、法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉,但是不停止判决、裁定的执行”:但第2款紧接着规定:“人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉,经过复查,认为原判决、裁定正确,申诉无理的,通知驳回:原判决裁定确有错误的,由院长提交审判委员会讨论决定”{6}(P.34)。这后一款规定,实质上便是要求当事人的申诉必须通过法院职权决定再审的方式,才能使生效裁判进入再审。该条款还首先在法律层次上规定了对申诉案件的“复查审理”方式以及以“通知驳   回申诉”的处理方式,这些正是对现今申诉案件产生重大影响的方式。其所存在的弊病,最为主要地表现在:对当事人参与案件复查的基本诉讼权利未加规定,以至于在当事人看来,复查程序几乎就是暗箱操作程序。总之,当事人申诉再审的权利,自1979年为法律认可后,至今已为三大诉讼法统一认可,而且1991年修正的《民事诉讼法》第178条来自北大法宝还明确将原来表述的“申诉”修改表述为“申请再审”,即“当事人对已经发生法律效力的判决裁定,认为有错误的,可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审,但不停止判决、裁定的执行”。在该法修正后,最高人民法院在.2000年3月10日开始实施的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第73条至第74条规定的多次表述中,也明确将1989年《行政诉讼法》第62条关于当事人可以“申诉”的表述,修改表述为“申请再审”。申诉与申请再审,究竟有着怎样的内涵及外延上的差异,其法律性质究竟有着怎样的不同,至今人们仍认识不清,而且司法实践之中,对待申诉与申请再审,必然是一如既往地通过复查,尔后要么通知驳回,要么由法院裁定再审,或者是不了了之。
  从以上关于我国再审制度渊源的历史追溯中,不难得出以下基本的结论:其一,职权再审模式,亦即法院决定再审以及检察院再审抗诉的模式,始终占据我国再审程序的主导地位。自新民主主义革命时期萌芽发展而至新中国成立初期定型以后,在至今五十余年的发展历程中,几乎只是照搬、照抄,原封未动。其二,当事人申诉或申请再审模式,只是改革开放之后为法律所承认并明文予以规定的模式,但在职权再审模式为主导的惯常法律思维下,当事人申诉即便由法律以申请再审的方式加以推动,但至今仍然举步维艰。其三,引发案件再审的理由,尤其是职权发动再审的理由,尽管或多或少有些变化,但总体上皆是以“确有错误”作为主要标准,如此使得中国的再审制度大厦始终建立在主观判断的基石之上,其随意与灵活之特性十分突出。
  二、我国再审程序的制度弊端
  众所周知,我国的再审制度存在缺陷,存在弊端。无论是从事再审案件审判工作的法官,还是从事再审抗诉的检察官;无论是申诉无门的当事人,还是凭权力要求案件复查的党政领导、人大

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陈卫东.刑事审判监督程序研究(M).北京:法律出版社,2001.

{2}江西人民出版社,编.中华苏维埃共和国法律文件选编.(Z).南昌:江西人民出版社,1984.

{3}经济科学出版社,中华人民共和国组织法规选编.(Z).北京:经济科学出版社,1985.

{4}法律出版社.中华人民共和国法规选编.(1954.9—1955.6)(Z),法律出版社,1956,

{5}最高人民法院审判监督庭,编.审判监督法律手册(Z).人民法院出版社2002.

{6}人民出版社,中华人民共和国法规选编(1979—1984)(Z),人民出版社,1985.

{7}左卫民,周长军.变迁与改革——法院制度现代化研究(M).法律出版社,2000.

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