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【期刊名称】 《中财法律评论》
排污税的可行性分析及法律制度构想
【作者】 孙瑜晨【作者单位】 中央财经大学法学院
【分类】 税收法【中文关键词】 排污费制度;排污税;制度构建;环境税
【期刊年份】 2013年【期号】 1(第五卷)
【页码】 143
【摘要】

我国实行多年的排污费制度减缓了环境恶化的速度,但不能改变环境恶化的程度。现行排污费制度存在征收标准低、征收范围有限、收缴成本高、法律位阶低等缺陷,逐步构建并完善排污税制度有利于克服其存在的局限性。通过对德、法、荷兰的污染税制度的比较研究,本文提出了我囯排污税主体、税率税基、管辖权和收入归属的划分、税款的使用和管理等若干方面的制度构想。将来,我国应当逐步建立排污税和排污权交易并存的二元格局。

【全文】法宝引证码CLI.A.1216360    
  
  改革开放以来,中国的经济高速发展,人们的物质生活得到极大的丰富和提高,但也带来一系列环境污染问题。当人类活动带来的污染影响超过环境系统自身的承受力时,就爆发了生态危机。对于污染物的防治,在中国主要是依靠排污费制度。但由于排污费制度自身的局限以及约束力不足,一些主要污染物的排放量长年呈现持平趋势,[1]环境污染问题依然令人堪忧。《2011年中国环境状况公报》指出,全国地表水总体为轻度污染,湖泊富营养化问题仍旧严峻。[2]改良现有制度或者寻找一种更有效的法律制度成为了我们的突破口。从国外排污税的成功实践来看,排污税具有更强的约束力、更宽泛的课税范围、更高的透明度以及更科学的程序性,排污税逐渐进入了公众视野,因此开展排污“费”改“税”的理论研究有了一定现实意义。
  排污税费主要对水、大气和固体垃圾征收,鉴于我国水排污费制度实行多年,本文主要在现行水排污费的基础上研究水排污税。通过对排污费局限性的分析,借鉴国外排污税制度,本文探究了排污税的可行性并提出法律制度构想。
  一、征收排污税的可行性探讨
  (一)对排污费制度的评价
  环境资源具有“公共物品”属性,任何人都可以平等均量地消费之,从中获益而不用支付对价。每个人在消耗环境资源过程中使他人遭受了额外的成本,而这部分强加给他人的成本并没有得到当事人的补偿时,就会产生外部性。解决外部性的问题主要依靠内部化来解决,由消费者自己承担自己行为产生的外部费用,从而弥补私人成本和社会成本的差额。为了使这种外部不经济性内部化,就必须让污染者负担这部分差额,即污染者付费原则(polluter-pays principle)。排污费就是基于该原则而提出的一项以间接经济干预为手段的制度。我们可以笼统地把我国排污费制度划分为三个阶段:1979年《环境保护法(试行)》提出的排污超标收费制度,1984年《水污染防治法》规定的排污超标收费和排污即收费并存,2003年《排污费征收标准管理办法》初步建立我国的总量收费制度。从排污费在我国实施20多年的实践来看,尽管排污费取得一定效果,减缓了环境污染的进度,并在筹集治污资金方面发挥重要作用,却难以改善环境污染的程度,让研究者不得不重新评价这项制度。
  1.排污费征收标准偏低
  为了起到经济激励作用,排污费的征收额度应当与污染者自己行为造成的污染的平均边际处理成本要大致相当。平均边际处理成本是社会为消减该污染物的单位量所需要消耗的“必要劳动时间”。[3]按照这一理论来看,我国的排污费标准远低于边际处理成本。例如,我国对污水每一污染当量的收费单价为0.7元,对全国排污单位11412套废水处理设施的调研数据进行边际处理成本的计算,得出的结果为污水的每一污染当量收费单价应该大于或等于1.32元。[4]如果排污费高于污染治理成本,选择支付排污费企业的产品成本就会升高,从而导致企业自身的市场竞争力下降;但是如果排污费远远低于排污治理费用,出于对自身利益的考量,企业就会选择宁愿排污而不进行污染控制及治理。我国2003年修正后的排污费征收标准,尽管比旧标准高,但仍难以发挥排污费经济杠杆的作用。
  2.排污费征收范围有限
  我国目前的排污费为单因子收费和多因子收费并存,单因子收费是指单个排污口径含有多种污染物时,只对收费额最高者征收排污费,如果对多种污染物都征收排污费则为多因子收费制度。企业可以改进生产工艺,尽可能选择多种原料,通过多种类型污染物质的混合排放来实现逃避缴费的目的。显然从环境保护的功能上看,多因子收费更具合理性。但目前,我国名义上的多因子收费实际上为双因子收费或三因子收费,《排污费征收标准计算方法》规定,对每一排放口排污费的污染物种类数,最多不超过3项。很多类型的污染物都没有计人征费范围。其次依据现行的排污费制度,缴费主体主要限定在单位和个体工商户,不涉及个人。个人的污染行为由于点散面广、监测难度高,对环境造成巨大损害,而排污费制度对这种“微小行为的暴行”显得无能为力。[5]再次,排污费应费对象主要集中在大中城市的企业,集中对第一、第二产业收费;但对乡镇企业、小型企业收费力度不足,对第三产业排污费收缴存在盲区。而事实上,很多乡镇企业、小型企业缺乏管理和技术,污染程度高而经济效益低。[6]最后,收费项目涵盖面不足,放射性物质等高损害性污染物均不在征收项目之列。爱法律,有未来
  3.排污费收缴成本较高
  一次排污费的完整收缴包括申报、审核、核定、征收、缴纳五个程序环节,不同环节需要处理大量的信息量,耗费人力和财力。排污费的征收与环保部门对污染排放的核定密切相关,这部分工作消耗了绝大一部分成本,实属理所应当。但除此之外的一些繁琐程序不仅造成排污费收缴成本的增加,而且效率低。例如,按照现行排污费的征收程序,相关部门需要每月或每季向排污者送达排污申报核定通知书和排污费缴纳通知书。如果排污者不按期缴纳排污费,相关部门还需要送达排污费限期缴纳通知书和行政处罚告知书。环保单位通常采用邮寄的方式每月或每季向大大小小的排污单位送达。由此可见,光送达通知书一项环节就需要付出高昂的物力和财力,其他环节的成本自不待言。
  4.排污收费制度法律地位和强制力偏低
  排污费制度具有了税收的国家主体性、公共目的性、政权依托性、单方强制性、无偿征收性、标准确定性六个特性,尽管在征收管理上以“费”的形式进行,但实质上是一种准税、变相税。而现行制度将排污费定为行政收费,行政收费法律位阶和强制力远低于税收。排污费的征收程序以企业自主申报为起点。一些地区环保主管部门工作集中于重污染企业的申报登记上,而忽视了中小型污染企业,因此谎报、漏报现象有了可乘之机。很多企业被动申报,提交的申报数据真实性和准确性存疑。这种现象的产生根源在于排污费是一种行政收费,行政主体有义务告知缴费人收费依据,行政相对人不承担收费依据的举证责任;而纳税人则有如实申报确定计税依据的相关信息的义务,要承担计税依据的举证责任。[7]如果由排污者承担如实申报计税/费依据的举证责任,将大大减少拒绝申报、被动申报或不实申报现象发生的可能。目前,我国很多地方排污费普遍存在不能足额征收的问题。排污费的征收环节缺少有效的法律保障是其症结所在。作为一项行政收费,排污者违反规定少缴、漏缴、拒缴排污费,一般会受到罚款的行政处罚,实例中很少有企业受到“停产停业整顿”的处罚方式。如果将之改为一项税收制度,那么当事人少缴、漏缴、拒缴税款的违法行为将受到税收征管法的处罚,税务机关可以作出扣押、查封纳税人的财物等保全措施和变卖纳税人财产等强制执行措施。
  5.其他弊端
  除了上述不足外,还存在以下问题:(1)现行排污费制度对于超标排污的有关规定存在弊端。超标排污者对超标排污行为只需缴纳超标排污费,承担一定的经济补偿责任而不承担行政法律责任,仅当其不缴纳超标排污费时才承担行政法律责任。这样的规定有使超标排污行为成为“合法行为”之嫌。(2)现行排污费制度缺乏有效监督机制。不少地区有截留、挪用、挤占排污费专项资金等问题,这部分资金主要被用于环境部门的人员经费。[8]排污费由环保部门征收、列入环保部门的专项资金、再由环保部门使用,没有第三者的制约和监督,使得这种自己部门以费养人的现象难于监督。我国排污费的监督主要依赖于《排污费征收工作稽查办法》,稽查办法属于部门规章,法律位阶偏低,难以发挥作用。(3)受地方保护主义影响严重。很多地方政府“以经济建设为唯一中心”的片面发展观成为阻碍排污费征收的最大障碍,政府为了提高企业竞争力,发展地方经济,对企业排污行为置之不管,协商收费、人情收费的现象大量存在。
  综上,排污费改为排污税具有历史必然性,逐步构建并完善排污税制度有利于克服现行排污费存在局限性。随着公民环保意识的提高和废费改税的财政背景下,推行排污税是大势所趋。
  (二)排污税的理论基础
  排污税是典型的环境税。环境税这个概念在理论界已经探讨多年,尽管我国至今没有法律意义上的环境税,但资源税、城乡维护建设费、增值税等似乎已经具备了环境税的雏形。经济合作与发展组织对环境税作如下定义:为了实现环境保护的特定目的而设计的税收,或者设计的初衷并没有包含环境保护的目的,但对环境有一定影响,可以为了环境原因而增加、修改或减少的税收。[9]根据这个定义,不妨将环境税分为标准环境税和派生环境税。无疑,排污税是一种典型的标准环境税。20世纪初,福利经济学家庇古提出根据污染所造成的危害程度对排污者征税,这种税被称为“庇古税”,可以视为现代环境税之滥觞。
  经济学者认为市场机制是调节资源配置的最佳方式,但由于环境这种准公共物品的特殊性,那只“看不见的手”就会出现失灵。因而,对环境资源的消费不能依靠市场下的个人决策来解决,必须由政府公共政策介人。环境税就是一项政府间接的经济干预手段,它通过“看得见的手”改变污染者的成本,来抑制污染者的污染行为,减少或消除污染。排污税的开征一方面能够减少或消除污染排放,达到减缓环境恶化和改善环境的目的;另一方面,在保证国家税收平衡的前提下,排污税开征带来的增加,可以减轻现行税制对资本和劳动带来的负担,实现双重红利。[10]
  (三)外国水污染税制度的比较研究
  当代以来,很多发达国家控制环境污染的经济干预手段,由排污费进入了排污税、排污权交易更高级的阶段,如美国、德国、日本、法国、荷兰等。下文主要分析了德国、荷兰和法国的水污染税制度,以期对我国排污税的建立有所裨益。
  1.德国的废水税研究
  目前,经济合作与发展组织(OECD)中大部分成员国对污染水的行为开始征税,其中以德国最为典型。德国出台了比较完善的《废水纳税法》,对我国可持续发展战略下的税制构建有一定启示。德国废水法的征税范围比较广泛,各种生产污水、生活污水、不清洁雨水、聚集的废水等都可列入征税范围,比我国污水排污费的征收范围要广。德国废水税的纳税人为废水排放者,而我国污水排污费的缴费主体限于向环境排放污水的单位和个体工商户,而个人不属于缴费主体。在德国,不管是单位还是个人都负有纳税申报义务。税率方面,德国采用定额税率,开征第一年的税率为每个污染

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