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【期刊名称】 《行政法学研究》
论人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督
【英文标题】 On the Criminal Law Supervision of People's Procuratorate over Administrative Punishment Power
【作者】 唐光诚
【作者单位】 江西省赣州市人民检察院 People’s Procuratorate of Ganzhou city,Ganzhou,Jiangxi province
【分类】 司法制度
【中文关键词】 行政处罚;以罚代刑;行政监督;刑事法律监督
【英文关键词】 Administrative Punishment;Replacing Penalty by Administrative Punishment;Administrative Supervision;Criminal Law Supervision
【文章编码】 1005—0078(2008)02—047—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 47
【摘要】

人民检察院通过对职务犯罪行使侦查权实现对行政权的监督是我国行政法学和检察学的传统理论。现实中行政处罚以罚代刑,不移送涉嫌犯罪案件等违反刑事法律问题普遍存在,行政执法与刑事司法衔接机制存在局限性。应对传统理论进行反思,确立人民检察院在行政处罚程序中的刑事法律监督地位,设置相应的检察监督机制,以有效地预防职务犯罪和惩治经济犯罪。

【英文摘要】

It’s the traditional theory in our country’S administrative law and procuratorial science that People’S Procuratorate supervises the administrative right by exercising investigative power on duty crimes.But there widely exists practices which are against the criminal law,such as replacing penalty by administrative punishment or refusing to transfer the suspects.The limitation of connection between administrative law enforcement and criminal justice forces US to reconsider this traditional theory.It’s very important for People’s Procuratorate,the main subject of administrative supervision,to play a role in criminal law supervision in the administrative punishment procedure,and to set corresponding procuratorial supervision system so as to prevent duty crimes and prosecute economic crimes effectively.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109137    
  
  行政处罚权是一项重要的国家行政制裁权力,不但涉及到对行政违法行为的处罚,也涉及到对行政犯罪行为的追诉,行政机关移送涉嫌犯罪案件是行政处罚程序和刑事诉讼程序的衔接点。但是在我国的行政处罚制度当中,却没有确立作为国家法律监督机关的人民检察院的刑事法律监督地位。由于对行政处罚权的行使缺少行之有效的刑事法律监督机制,现实中一些行政机关和执法人员滥用职权,以罚代刑,不移送涉嫌犯罪案件,放纵经济犯罪行为的情况普遍存在,严重破坏了市场经济秩序,危害了国家利益。如何实现人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督,以规范行政处罚权对刑事法律的遵守,是目前我们刻不容缓需要解决的现实问题和理论问题,具有预防职务犯罪、惩治经济犯罪,以及完善行政监督制度与刑事诉讼监督制度多重意义。
  一、人民检察院对行政处罚权实行刑事法律监督的必要性
  (一)行政处罚违反刑事法律问题的严重现实
  行政处罚与刑罚处罚二者之间既有本质的区别,又有十分密切的联系。当违法行为不仅严重违反行政法律规范,而且也违反刑事法律规范涉嫌犯罪时,其双重违法性也决定了其责任和处罚的双重性,即既要追究其行政法律责任,进行行政处罚,也要追究其刑事责任,进行刑罚处罚。我国是世界上有数的行政处罚大国,行政处罚几乎涉及行政管理各个领域,绝大部分行政机关都取得了实施行政处罚的权力,设定行政处罚的单行法律有二百多个,大多规定了刑事责任。[1]行政处罚中涉及的经济犯罪占据了我国刑法规定的刑事犯罪的相当部份,而由于缺少必要的刑事法律监督机制,行政执法以行政处罚代替刑事处罚,不移送涉嫌犯罪案件等严重问题触目惊心,并在全国整顿市场经济秩序专项工作中得以充分暴露出来。
  据最高人民检察院的一项统计表明,2002年全国检察机关立案查处的行政执法徇私舞弊不移交刑事案件的罪案就有417件。[2]根据《刑法》第402条规定,行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交,情节严重的才构成犯罪,已经查处的徇私舞弊不移交刑事案件罪案417件的背后,以罚代刑的经济犯罪案件显然是几倍于这个数目。加上还有没有查出的行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的罪案,和不作犯罪处理的以罚代刑违法行为,又知背后有多少经济犯罪案件被执法人员自行消化,逃避了刑事法律追究。如,海南省检察院在2002年对18个行政部门2000年以来的行政处罚情况的调查中,发现以罚代刑现象比较严重,他们通过对100余份行政处罚决定书审查,发现有30多份存在以罚代刑的情况,甚至有的部门移交的刑事案件仅占应移交案件数的1%。[3]而在上海市,2004年至2005年10月,由于上海市各级检察机关通过走访行政机关,共排摸案件线索115件,其中建议行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件97件133人,公安机关立案侦查89件125人,可是在2003年仅为2件2人。[4]2比89,没有刑事法律监督的行政处罚移送涉嫌犯罪的案件微乎其微,而且还是在全国整顿市场经济秩序专项工作已经开始的2003年。
  如果对违法者处罚太轻,罚款数额很小,就会成为非法行为的“合理许可证”。[5]经济犯罪行为如果不能得到刑事法律制裁,没有刑事责任风险,经济犯罪分子就会变本加厉,不择手段地从事严重破坏社会主义市场经济秩序的牟利犯罪活动。经济转型时期经济犯罪案件剧增和行政处罚缺少刑事法律监督二者之间形成的巨大反差,是我们亟待解决的现实问题,也是不可忽视的刑事法律监督防线。
  (二)现行行政执法与刑事司法衔接机制的监督瓶颈
  近些年来,行政处罚中违反刑事法律的严重问题已经引起中央政府和有关国家机关的高度重视,特别是已经注意到对行政处罚权的刑事法律监督问题,并且采取了一些应对措施。2001年4月,国务院发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,第一次提出了加强行政执法与刑事司法的衔接机制问题。同年7月,国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称《规定》),确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架,并在第14条明确规定,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院依法实施的监督,首次明确了对行政处罚权的检察监督问题。
  与之相对应的是,自此以来,人民检察院一直致力于行政执法与刑事司法衔接机制的建立和完善,并取得了一定的成效。同年9月,最高人民检察院制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。2004年3月,最高人民检察院与全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》,从2004年3月至2005年底,在全国检察机关开展了打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动。2006年3月1日,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部又联合公布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(以下简称《意见》)。
  从国务院的《规定》,到最高人民检察院与其他有关部门的《意见》,我们可以看到的是,近几年来我国行政执法与刑事司法衔接机制的不断实践、不断完善的过程。但是,现行行政执法与刑事司法衔接机制的建立和完善,是不是就可以解决当前行政处罚中对经济犯罪执法不严、有罪不究、打击不力,实际发生多、查处少,行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少,查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯和职务犯罪分子少,在一些地方仍然较为突出的问题呢?从2005年8月至2006年12月,全国检察机关开展了集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作,查办了一大批破坏社会主义市场经济秩序的渎职犯罪案件,共受理破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪三类重点案件9557件,立案侦查5841件6 664人,占同期立案查办渎职侵权犯罪案件总数的63.7%和总人数的59.3%。其中,负有市场监管职责的国家机关工作人员徇私舞弊类犯罪案件333件375人。[6]可见,目前破坏社会主义市场经济秩序的行政执法人员渎职犯罪依然没有因为行政执法与刑事司法衔接机制的建立而得到有效的遏制。
  对此应该明确的是,现行衔接机制主要是依靠行政法规、高检院的有关规定以及相关部门的会签文件,对衔接双方缺乏一定的制约力。由于发文主体和发文形式的局限性,缺少立法支持,人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督依然难以取得根本性的突破。重要的是,现行的衔接机制不是法律意义上的刑事法律监督机制,如果人民检察院不能获得对行政处罚的知情权、干预权,行政机关自查自罚的行政处罚模式对于是否移送涉嫌犯罪案件依然是取决于行政机关的自觉性。如新近公布的《意见》的第1条规定,行政执法机关在查办案件过程中,对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件,应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送行政处罚决定书副本,并书面告知相关权利人。抄送行政处罚决定书副本,由人民检察院进行刑事法律审查,本来应该是最为有效的刑事法律监督途径,但是由于《意见》不是规定全部案件行政处罚决定书副本必须抄送,人民检察院就无法判断行政机关对应该抄送的涉嫌犯罪案件的行政处罚决定书副本而没有抄送的行为是否存在。如果行政机关不移送涉嫌犯罪案件,也就同样可以不抄送涉嫌犯罪案件的行政处罚决定书副本,人民检察院就必然难以实现有效的刑事法律监督。
  行政处罚与刑罚的区分只有相对的意义,制裁权是统统归属法院,还是分一部分由行政机关行使或在多大范围、程序上分一部分由行政机关行使,视各国具体国情不同会有不同的选择。但选择的标准之一,不管立法者或统治者是否承认,应是便宜、经济、有效。[7]行政处罚程序和刑事诉讼程序同样涉及刑事犯罪,二者在监督制度设计上的疏密之天壤之别应引起我们的高度注意。笔者认为,就行政执法与刑事司法衔接机制的基本含义来说,经济犯罪案件绝大部分是由公安机关管辖,人民检察院应是衔接机制的第三者。所以,人民检察院介入衔接机制只能以刑事法律监督者的身份,使衔接机制赋有监督内容才有意义。即,人民检察院应该是维护衔接机制畅通的监督者,而不是衔接机制“你来我往”衔接一方的交接人。这是人民检察院在衔接机制中亟待提升的监督地位,也是现行衔接机制有待突破的瓶颈。
  二、人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督具有行政监督和刑事诉讼监督双重属性
  (一)人民检察院对行政处罚权的刑事法律监督是我国行政监督制度的重要内容
  依照我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定,人民检察院是国家的法律监督机关,执行国家维护法律的统一正确实施的权力,承担保障在全社会实现公平正义的重要职责。建国以后,我国的历次宪法都明确规定人民检察院是国家的法律监督机关。这就是说,国家的宪法明确规定并赋予了人民检察院的国家法律监督机关的职能。此外,历次的《人民检察院组织法》也都根据宪法确立了上述原则。这是人民检察院作为行政监督主体,有权对各级国家行政机关及其

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