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【期刊名称】 《行政法学研究》
论日本地下空间利用的基础法制
【英文标题】 On the Basic Law of the Utilizing of Underground Space in Japan
【作者】 肖军
【作者单位】 湖南师范大学法学院 Law School of Hunan Normal University
【分类】 其他
【中文关键词】 地下空间;日本法律制度;大深度地下;共同沟
【英文关键词】 Under Ground Space;Japanese Law System;Deep Underground Space;Common—Use Tunnel
【文章编码】 1005—0078(2008)02—118—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 118
【摘要】

日本地下空间利用法律制度比较完备,并且制定了相关的法律。日本法律规定为了公共事业,在给予损失补偿后可以强制征收土地。该补偿金一般向土地所有权人支付,进行大深度地下公共使用时一般不需要补偿。共同沟和电线共同沟的建设保护了道路,改善了交通、环境和城市景观,促进了公共事业管道的维护和高效利用。

【英文摘要】

The legal system of the utilizing of underground space in Japan is relatively complete.There are The Special Measures Act for Public Use of Deep Underground Space,Special Measures Act on Preparation,For Common—Use Tunnel and Special Measures Act on Preparation,For Common—Use Cable Tunnel and SO on.Japanese laws prescribe that land can be imposed in purpose of public utility.Compensation should be paid to the land owner before the imposition except for the public use of deep underground space.The construction of common—use tunnel and common—use cable tunnel could protect the road,improve traffic conditions and urban landscape,and promote the maintenance and efficient use of public pipeline.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109139    

随着社会的迅猛发展,人类在地面的生存与发展空间愈显不足。由此,地下空间的有效、有序利用成为当今时代的课题。日本作为发达的资本主义国家很早就面临了此课题,并在各个方面进行了大量的试验与研究。在科学技术水平不断提高给地下空间利用带来便利的同时,通过由宪法、民法、行政法等构筑的法律体系,尤其是《土地征收法》、《大深度地下公共使用特别措施法》(以下简称“大深度法”)、《共同沟特别措施法》(以下简称“共同沟法”)、《电线共同沟特别措施法》(以下简称“电线共同沟法”)等的有效实施,日本地下空间利用形成了较好的发展状态。

一、地下利用的主要权利

利用地下空间首先涉及的问题就是与地下相关的权利。日本同许多资本主义国家一样,允许私人对土地拥有所有权。私人对自己的土地行使绝对的支配权力。“虽然民法第206条规定:‘所有权在法令的限制内具有自由使用、受益与处分其所有物的权利。’但学说将所有权定义为‘无限制且排他的物支配权’、‘全面支配物资的权能’。”[1]而且,所有权范围上至天空,下至地下。日本民法第207条规定:“土地所有权在法令限制内达至该土地上下。”关于土地上下的范围,以前的无限制说认为是上至天心,下至地壳;现在的通说则效仿瑞士民法的规定,主张仅限于利益存在的范围。但随着日本大深度地下利用问题的产生,有人提倡以支配可能性为界限,认为土地所有权仅限于支配可能的范围。[2]虽然学理上没有完全统一的观点,但在法律实务中有一点是统一的:工程开发商在利用他人土地地下时,不管有多深都要获得土地所有人的允许或者具有可以利用该土地的法律权利;而且,即使土地所有权有范围界限,也不能说因为自己所实施的是城市地下的公共事业,而可以自由超越界限地利用地下空间,不需要任何法律上的权利来源。

那么,土地作为重要的财产,尤其是作为私人财产时,在日本整个法律体系中有着怎样的规定?日本现行宪法第29条规定:“不得侵犯财产权。财产权的内容要符合公共福祉,通过法律规定。在正当补偿下为了公共利益可以使用私有财产。”这体现土地公共性观念。“土地的公共性观念对民主主义国家而言具有一定的普遍性,因为从性质上讲土地必须接受其作为国民社会共通资本的制约。”[3]日本民法通过“地下区分地上权”[4]概念对非所有权人的地下使用权作了规定。该法第269条之2的区分地上权是为了工作物的所有而设定地下或空中空间,是以沿水平线切割所得的一定范围为权利载体的地上权。在同一土地上,即使第三人因租地而具有土地使用收益权时,地下区分地上权人也可以在自己的范围内使用收益,向所有权人交付土地租金。根据日本不动产登记法,地下区分地上权可以获得登记。通过获得土地所有权从而自然获得土地地下所有权,与通过地下区分地上权而获得土地地下使用权构成日本民法确立的地下空间使用权的两种来源。

社会的日新月异使得基于公共利益的地下空间的强制利用成为必要,而且越来越迫切。这一方面的法律规范落在了行政法领域。日本的土地征收法、大深度法、道路法、电力事业法等都有相关规定。土地征收法规定:“有必要向公益事业提供用地,且将该土地提供给该事业使用,能够使土地的利用既适当又合理时,可以根据本法的规定对该土地进行征收或使用。”开发商在经过建设大臣或都道府县知事等的公共事业认定程序,获得征收委员会征收或使用裁决后,可以在所有权人不同意的情况下取得土地的所有权或使用权。在大深度法中,由于利用的是土地所有权人一般不会利用的空间,所以不需要土地征收法中的征收委员会进行裁决,而只要获得国土交通大臣或都道府县知事的使用认可,则取得土地地下使用权。可见,在相关行政法规范下,公益事业者可以强制使用地下。

不动产登记是各国不动产相关权利进行公示的通行作法(民法角度);是各国确认不动产相关权利的通行作法(行政法角度)。根据日本不动产登记法,地上权是明确的可登记事项,地下区分地上权也可以获得登记。该法第111条第2款规定:在申请地下区分地上权登记时,申请书中除记载普通地上权登记的事项外,还必须记载其地下空间的上下范围。同样,获得土地所有权者同意的土地征收中的土地所有权转移也可以依据不动产登记法第106条实施登记。但与此相对,基于土地征收法中征收委员会的裁决而获得土地使用权者,不属于不动产登记法所列举的登记事项,无法进行登记。“征收法上的土地使用权是一种基于把限制私人权利行使作为目的的公法权限的使用权;该使用权一被设定,在使用期限内它就具有限制所有与该土地相关的私权行使的效力。”[5]也就是说,该土地使用权虽然无法登记,但实际上却具有与登记同样的对抗第三人的能力。“大深度法关于大深度地下使用权的公示方法没有采取不动产登记簿的登记,而是采取公开大深度地下使用认可相关登记簿的方式。”[6]在现行土地征收法制定之时,有人主张将登记作为该法土地使用权的对抗要件,但未被采纳,其原因在于不动产登记法是民法的附属法,是以私权登记为目的的,如果登记土地征收法的使用权,那么就必须掌握其他与同种公用限制相关的权利登记,这样登记事务就扩大了,另外,没有登记也并没有造成什么妨碍,等等。[7]但是学者平松弘光认为,大深度法的制定使人们可以统一用区分地上权的地下使用理论来理解土地征收法的地下使用权,从而消除了把地下使用权作为可登记权利的理论障碍;应该尽快梳理出登记技术的问题,探寻能够登记的办法。[8]

二、大深度地下使用

2000年日本颁布了《大深度法》,开始在法制的轨道下进行大深度地下的公共使用。该法的立法目的是通过对因公共利益事业而为大深度地下使用的要件、程序等制定特别措施,以谋求该事业的顺利完成和大深度地下的正确、合理利用。根据《大深度法》以及内阁颁布的大深度法施行令的规定,大深度空间的标准为把通常建造地下室达不到的深度(地面40米以下)和通常设置建筑物基础达不到的深度(支撑层上沿起算10米以下)作比较,哪个深就以其深度作为该地区地下深层空间的基准。所谓支撑层,以东京为例,是指西部区域在地下约20米深处,东部区域在地下约60米深处存在着的硬度N值超过50,支撑着东京所有的超高层建筑基础的,被称为东京砾石层的地层。大深度法只适用于首都圈、近几圈和中部圈的对象地域。

使用认可程序是大深度地下公共使用法律制度的核心内容。事业者想获得使用认可,可向国土交通大臣或都道府县知事提交使用认可申请书。申请的事业符合如下所有要件时,国土交通大臣或者都道府县知事可以实施使用认可:是大深度法所列公共利益事业;事业在对象地域的大深度地下实施;为事业顺利完成而在公益上有必要使用大深度地下;事业者有完成该事业的充分意思和能力;事业计划符合基本方针;因事业而设置的设施或者工作物不妨碍事业区域土地上通常建筑物结构,具有政令规定限度以上的耐力;伴随事业实施,有必要转移或者拆除事业区域的井或者其他物件时,该转移或者拆除被认为不困难或者适当。国土交通大臣或者都道府县知事实施使用认可后,必须通过文书毫无延迟地通知接受该使用认可的事业者(以下称“认可事业者”),并在各自的政府公报上公布。使用认可自公告之日起生效。认可事业者获得使用许可,取得公告期限内事业区域的使用权;若该事业区域内与土地有关权利妨碍认可事业者使用事业区域,或者公告中的设施、工作物的耐力与位置妨碍认可事业者使用事业区域时,限制相关权利、设施、工作物。

信息公开是大深度法重要精神之一。《大深度法》第8条规定:“为了本法目的的实现,国家以及都道府县必须致力于有关对象地域地壳状况、地下利用状况等信息的收集与提供,以及其他必要措施的实施。”事业者在申请使用认可之前,必须制作、提交事业概要书。而后,公布事业概要书已作好之意以及国土交通省令规定的事项,同时必须在事业区域所在的市町村里提供30日的阅览。国土交通大臣或者都道府县知事拟实施使用认可相关行为时,可以要求申请中的事业者向事业区域的土地以及邻地居民举行说明会等,使使用认可申请书及其附加文书内容众所周知。《大深度法》还规定了准用土地征收法有关公开的规定:专家意见的听取、公听会、事业认定书的送交与公开阅览、利害关系人意见书的提交。其中,国土交通大臣或者都道府县知事拟实施使用认可时,必须将使用认可申请书和附件中相关内容的副本送交事业区域所在的市町村长,市町村长在收到这些材料后,必须立即公布事业者的名称、事业种类和事业区域,并自公布之日起两周内向公众公开材料,提供阅览;与使用认可有利害关系的人可以在公开查阅期间内向都道府县知事提交意见书。国土交通大臣或者都道府县知事实施使用认可后,必须通过文书毫无延迟地通知认可事业者,并在各自的政府公报上公布。另外,还必须迅速通知事业区域所在的市町村长。而市町村长收到通知后,必须将表示事业区域的图纸供于公众阅览。都道府县知事必须制作有关本辖区大深度地下使用认可的登记簿,供公众阅览,若有请求还必须交付副本。大深度法的信息公开规定有利于保障使用认可的公正。

三、地下使用的损失补偿

日本宪法第29条第3款规定:“在正当补偿下为了公共利益可以使用私有财产。”《土地征收法》第68条规定:“对于因征收或者使用土地而使土地所有人和关系人蒙受的损失,开发商必须进行补偿。”

该法还专设“损失补偿”章,详细规范土地征收中的损失补偿。《大深度法》在第9、32、37条对事业准备的现场进入、物件转让、权利限制、现实损害等作出了补偿规定。

土地地表使用(主要指在地表构筑建筑物)补偿与地下使用补偿有着很大的区别。一般而言,向所有权人交付租金就可获得土地地表的使用,而且该租金较容易算


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