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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政征收的法律规制论纲
【英文标题】 On Legal Regulations on Administrative Imposition
【作者】 李春燕
【作者单位】 浙江财经学院 Zhejiang University of Finance and Economics
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政征收;公民财产权;公共利益;有效参与;公平补偿
【英文关键词】 Administrative Imposition;Private Property Right;Public Interest;Effective Participation;Just Compensation
【文章编码】 1005—0078(2008)02—079—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 79
【摘要】

公民财产权的排他性支配属性及其在公民权利体系中的地位呼唤法律对行政征收进行有效规制。首先,行政征收立法应遵守法律保留原则,并以公共利益条款限制征收目的。其次,行政征收程序应吸纳正当法律程序的精髓——参与,并且这一参与应是有效参与。最后,在不得不征收公民财产时,行政机关应给予公平补偿。

【英文摘要】

In consideration of the exclusiveness of private property right and its status in civil rights system,effective legal regulations should be taken on administrative imposition.Firstly,the legislation of administrative imposition should comply with the principle of legal reservation,and its purpose should be restricted by the clause of public interest.Secondly,as the soul of due process,effective participation should be absorbed by the procedure of administrative imposition。Finally,equitable compensation should be paid to related citizen by administrative organs while the imposition of private property is indispensable.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109133    

行政征收是行政机关以强制方式取得公民财产权的一种侵益性行政行为。[1]基于财产权的排他属性及其在公民权利体系中的重要地位,我国宪法和《物权法》都对行政征收作了一定的法律规制。[2]但两者的相关规定都比较原则,对行政征收施加有效规制的道路仍很漫长。笔者拟从行政征收的目的、程序和补偿等方面探求规制行政征收的法律路径,并求教于大方。

一、“公共利益”:行政征收的目的性限制

在现代法治国家,公权力干预公民财产权的基础一般包括两个方面:法律授权和公共利益需要,即“行政公权力机关只有在有法律授权或者基于公共利益的目标才能实施行政行为。”然而,实践中“公共利益”经常成为行政机关侵害公民财产权的挡箭牌,成为人民法院拒绝或支持行政相对人的诉讼请求的理由。广州“小谷围艺术村”的遭遇[3]与宣懿成等诉衢州市国土资源局收回国有土地使用权案[4]即为例证。在这两起案件中,行政机关收回国有土地使用权、征收公民房屋的理由都是“公共利益”的需要。那么,究竟什么是公共利益?谁应拥有公共利益的判断权?

毫无疑问,公共利益的“社会共享性”[5]决定了应由代表全体人民意志的立法机关来界定公共利益的基本内涵和外延。然而,公共利益的历史性和立法的稳定性,又决定了立法机关无法、也不能穷尽公共利益的具体表现形式。这就是《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》等法律都将“公共利益的需要”作为征用集体所有的土地、收回国有土地使用权、征收单位与个人的房屋及其他不动产的事实要件,[6]同时不予阐释其确切含义的奥秘所在。这是立法者的睿智,同时也是立法者的悲哀,因为如果立法者不能够为“公共利益”提供脸谱,“公共利益”条款就将成为行政权或司法权的领地,而行政权和司法权极有可能对公民的财产权“实施专断的权力”。[7]

这就是“公共利益”的困局。只有走出这一困局,合理限制行政机关和司法机关对公共利益的判断权,“保护公民的财产权”才不至于沦为政治性标语。具体来看,在实体层面,这一“限制”可通过如下途径实现:

首先,征收立法必须遵循法律保留原则,并以“公共利益”条款作为目的性限制条件。法律保留原则“旨在规范立法权与行政权的权限分配秩序”,其“核心理念是基本权利之保障”。[8]公民财产权是公民生存和发展的物质基础,是公民的基本权利,因此,有关行政征收的立法必须由立法机关完成。

我国《立法法》第8条第(6)项规定:“对非国有财产的征收”只能“制定法律”。这一规定确立了征收非国有财产的法律保留原则。这意味着,不管以何种理由(包括公共利益需要)征收非国有财产,都必须遵守法律规定。然而该条款并不能排除行政征收对公民财产权的侵害,因为它确立的仅仅是相对法律保留原则,而根据《立法法》第9条[9]的规定,国务院可根据全国人大及其常委会授权制定征收非国有财产的行政法规。同时,即便是《立法法》第8条第(6)项,也对公民财产权暗含“杀机”——不限制征收的理由,只限制征收立法的形式(即“法律”),对立法机关没有任何约束可言。这样,如果立法机关在一国国家机构体系中处于弱势地位,征收立法就有可能被其他非民意机关控制。

为消除上述忧虑,必须对征收条款科以“公共利益”条款的限制——限制征收的目的。[10]与此同时,在授权立法中,全国人大及其常务委员会必须在授权决定中清晰阐释授权目的,以对授权立法形成有效制约。就当下而言,立法机关可以做三项工作:一是尽量不制定(包括授权国务院制定)征收公民财产的法律;二是对已有的征收法律进行清理,修改或废止不符合公共利益需要的征收法律;三是责令国务院修改和废止不符合公共利益需要的行政征收立法,包括行政法规、规章和其他规范性法律文件。

其次,立法机关应简要阐释公共利益的内涵。公共利益是一个不确定法律概念,但其内核是稳定的。立法机关的任务就是将这一内核挖掘并展示出来,为行政机关和司法机关提供公共利益的判断标准。立法机关在阐释公共利益的概念时,应关注公共利益的以下特征:小词儿都挺能整

一是受益对象的广泛性和不确定性。如果行政征收的结果导致特定主体受益,那就不是基于公共利益的征收。如在前述宣懿成等18人诉衢州市国土资源局一案中,受益人是特定的建设银行衢州分行,这就谈不上基于公共利益的需要。此时,征收公民财产就等同于“征收一个私人的财产使另一个私人受益”。[11]

二是广泛而不确定的对象从征收项目中受益的直接性。例如,为修建公立医院、公立学校、公共道路等公共基础设施而收回国有土地或集体所有土地的使用权,并拆除相关建筑物,社会公众就能够直接享受公立医院、公立学校、公共道路提供的服务,至少具有这种可能性。[12]或者说,征收后所提供的是公共物品(public goods)。[13]这样的征收才符合公共利益的需要。对于那些以增加税收、提供就业机会、改善经济发展为目的的征收,往往是被禁止的,因为它们追求的是间接经济利益(“indirect economic benefits”)。[14]在此,不妨回顾一下建设银行衢州分行在宣懿成等18人诉衢州市国土资源局一案中的答辩词:我行是“国有企业”。确实,“国有企业”的良好运转能够增加国家的财政收入,最终有利于提高全体国民的生活质量,使社会公众受益。但是,这一利益链太长了,而且不具有必然性。同时,在市场经济体制之下,“国有企业”与“非国有企业”是平等的市场主体,如果支持“国有企业”的主张,就没有理由拒绝“非国有企业”的同类主张,更没有理由拒绝以维护公共利益为己任的国家机关的同类主张!如此一来,行政征收权就成了没有边界的权力。因此,原则上,社会公众因征收项目而间接受益的,该征收项目不能被确认为符合公共利益的需要。

最后,立法机关应确立公共利益之间的取舍规则。公民财产权和公共利益有时会混合在一起,或者说,公民的某些财产可能同时承载着一定的公共利益。此时,征收公民的财产本身就是对公共利益的侵害。这就需要立法机关确立各项公共利益之间的取舍规则。如前述“小谷围艺术村”一案中,艺术家对“小谷围艺术村”拥有房屋所有权和国有土地使用权;与此同时,“小谷围艺术村”还承载着一定的文化价值,能够满足社会公众的文化需要,具有公共利益的品性。这样,行政机关在征收这一财产时,不仅需要考虑征收是否符合“公共利益的需要”(建设大学城),而且还需要在两项公共利益之间作出取舍。笔者认为,如果两项公共利益的性质相同,如同为经济利益,那么简单的数学计算或许就能够解决问题。如果两项公共利益之间的性质不同(如一是经济利益,一是环境利益,或特定私有财产已具有文物价值),那么在取舍时至少应考虑以下因素:一是被牺牲的公共利益的可恢复性及恢复的成本;二是征用公民财产后,实现所追求的公共利益的可能性及其成本;三是是否还有其他途径能够实现所追求的公共利益。简言之,立法机关应把比例原则引入行政征收之中。

二、正当法律程序的期待:有效参与

限制行政征收的目的仅仅是保护公民财产权的第一步,征收程序的逐步推进才是影响公民财产权的真正开始。因此,对征收程序的有效规范,是保护公民财产权的关键。

从性质上看,征收是对公民财产权的限制与剥夺,属于干涉行政的范畴。根据行政程序基本原理,干涉行政应当遵行正当法律程序原则,必须为利害关系人提供有效的参与机会。

这是因为,一方面,有效参与有利于保护利害关系人的实体权益,因为“在国家机关做出各项实体决定时,公民只有被尊重为法律程序的主体,享有充分的陈述意见、辩论等参与机会,才能真正捍卫其基本人权”。[15]


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