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【期刊名称】 《行政法学研究》
国土规划制度的一个跨国比较
【英文标题】 A Cross—Country Comparison of Territorial Planning System
【作者】 刘向民
【作者单位】 全国社会保障基金理事会 National Council for Social Security Fund
【分类】 比较法【中文关键词】 国土规划;法律;制度;比较
【英文关键词】 Territorial Planning;Law;System;Comparison
【文章编码】 1005—0078(2008)02—103—15【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 103
【摘要】

以我国现有的国土规划体系和正在进行中的全国主体功能区规划为背景,系统比较国际上两种重要的规划模式:美国模式和德国模式。这两种规划模式有着截然不同的目标、体制和手段,并导致了国土开发的不同结果,但是都较好地坚持了民主、科学与法治原则的有效统一。同时依据本国特点,实现了个人利益与社会利益不同取向的平衡。我国有必要借鉴两种不同规划模式的经验,建立一个充分体现了科学、民主与法治原则的国土规划制度。

【英文摘要】

Under the background of existing territorial planning system and current planning of the main function region in China,this article focuses on a comparative study of two major planning systems in the world:the American model and the German model.These two planning models are totally different in target,system and instrument,and also lead to different results in territorial development.However,they both follow the principles of democracy,science and the rule of law,and reach a balance between private interests and the social interests in the light of their own characteristics.It is necessary for China to learn lessons from both the two different planning models to construct a territorial planning system which well displays the principles of democracy,science and the rule of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109126    

针对我国目前快速工业化、城市化过程中存在的许多问题,如城市化的盲目性,区域开发的无序性,和对资源、土地的过度、甚至掠夺性开发,国家在十一五规划中提出了编制全国主体功能区规划,并在2006年中央经济工作会议中提出了“分层次推进主体功能区规划工作,为促进区域协调发展提供科学依据。”2007年7月,发布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》。据此,2007年形成国家主体功能区规划的初稿,同年12月报国务院审议。省级主体功能区规划也在2007年全面开展基础研究工作,并将于2008年11月形成送审稿。可见,主体功能区规划工作已进入了全面攻坚的关键阶段。按照国务院的文件,进行主体功能区规划是“全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措。”[1]的确,这是涉及经济发展和人民生活福祉的大事。我国的国土规划工作虽已进行多年,但迄今未形成成熟的体系和对疆域的全覆盖。这次提出以主体功能区为核心,制定覆盖全疆域的综合国土规划,无疑是一项极具前瞻性和创新性的政府作为。对这项重大的政府行为,应从法律和制度的角度予以关注。因为,在市场改革历时已三十载的今天,任何一项重大政府作为都应尽量做到政府与市场、个人利益与集体利益的良好平衡以及民主、科学与法治原则的有效统一,而不应该单方面强调在某一领域政府管制权力的扩大。在国土规划中恰当借鉴国际经验,落实民主和法治的原则,实现民主性与科学性的良好结合,将对整个主体功能区规划的成效具有关键影响,并将在相当程度上体现我国在“科学发展观”指导下建设和谐社会以及从管制型政府向服务型政府转型的成果。国内当前研究国土规划的文献主要集中在技术领域,从法律和制度的角度对国土规划,特别是对国土规划制度跨国比较的有力度的研究还比较鲜见。希望通过本文的探讨,引起更多的专家学者的研究思考。

本文旨在对我国和以德国、美国为代表的不同国土规划模式的典型经验进行比较,重点探讨两种国土规划模式不同的法律与制度安排,分析其成因及效果。论述中不可避免地会涉及一些具体的规划内容,但关注的重点是制度与法律安排,而不是具体的规划技术。美、德两种规划体制存在巨大差异,但同时又具有民主、科学与法治原则有效结合的共性;且两者均较好地依托本国实际,实现了个人利益和集体利益的不同取向的平衡。历史中的城市作用和相关文化传统,以及主导的政治意识形态能够较好解释这些差异。相比之下,我国现存的规划体系还存在诸多制度性缺陷,主要体现在民主参与和法治规范的相对缺失,以及对个人权利的保护和救济、对实现个人与集体利益的有效平衡缺乏重视。希望本文的讨论能为在我国建立一个国土规划的好的制度框架提供一定借鉴。

一、国土规划制度的跨国比较

我国的国土规划工作从20世纪80年代初期开始,大致经历了三个阶段。第一个阶段自1981年决定搞国土规划开始,以当时的国家建委,和在国土局于1982年划归国家计委后,以国家计委为主,在一些地区进行了国土规划试点。1985年,国家计委开始编制《全国国土总体规划纲要》,于1989年基本完成。至1993年,全国有26个省市完成了国土规划的编制。但是,这些规划由于种种原因均没有得到很好实施。90年代的相当长时间里,国土规划处于停滞状态。第二个阶段是1998年机构改革新成立了国土资源部,并明确将国土规划定为国土资源部的重要职能之一。自2001年起,国土资源部开始在若干省市进行国土规划试点。[2]近年来规划领域取得了不少成果,但总体来说,国土规划的功能和重要性还停留在理论阶段,还不具备许多国家国土规划的崇高地位。有学者认为国土规划权威性的缺失与我国的政治经济体制有关,表现在国民经济与社会发展中长期规划,而不是国土规划,才是最具战略性和权威性的规划。[3]第三个阶段是2007年以来以主体功能区规划为标志的新一轮规划。

按现有法律,我国的规划体系的主干由三部分组成:城市总体规划;村庄和集镇规划;土地利用总体规划。其中城市总体规划按1989年的《中华人民共和国城市规划法》(以下称《城市规划法》)进行。按《城市规划法》规定,城市规划在国务院城市规划行政主管部门和省级政府编制的全国和省级城镇体系规划指导下,主要由城市政府编制、实施。城市规划实行分级审批制度,直辖市城市总体规划由国务院审批,省会城市和大城市总体规划由省政府审查后报国务院审批,县总体规划报上级市政府审批;同时,以上总体规划报上级政府审批前,须经同级人大或其常委会审查同意。城市详细规划则由同级政府或同级政府城市规划行政主管部门审批。城市政府可以对总体规划进行局部调整,报同级人大常委会和原批准机关备案;但重大调整须经同级人大或其常委会审查同意后报原批准机关审批。城市规划的目标,按《城市规划法》的规定,是“为了确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理地制定城市规划和进行城市建设。”在城市规划区内进行的建设,必须向城市规划行政主管部门申请建设工程规划许可证;需用地的,还须申请建设用地规划许可证。

村庄和集镇规划的依据是1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》(以下简称《管理条例》)。该条例适用于城市规划区外的村庄、集镇的住宅、企业、公共设施和公益事业建设。目的是“加强村庄、集镇的规划建设管理,改善村庄、集镇的生产、生活环境,促进农村经济和社会发展。”村镇规划由乡级政府编制,其总体规划和集镇建设规划须经乡级人大审查同意,由乡政府报县政府批准;村庄建设规划由村民会议讨论通过,由乡政府报县政府比准。经乡人大或村民会议同意,乡政府可对以上规划进行局部调整,并报县政府备案。

土地利用总体规划则根据1986年颁布,后经1998、2004年两次修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)编制。按该法规定,各级政府负责编制本级土地利用总体规划,下级规划不得违反上级规划。土地利用总体规划也实行分级审批制,审批主体分别是国务院、省级政府和省级政府授权的市级政府。贯穿土地利用总体规划的原则是严格保护耕地,提高土地利用率,统筹安排各类、各区域用地,以及保护生态环境,保障土地的可持续利用等。同时,该法规定了城市总体规划、村庄和集镇规划应与土地利用总体规划相衔接,前者不得超过后者确定的建设用地规模。也就是说,后者主要管住的是土地的供给,前者则是对土地的使用进行具体规划。各级政府按照相同程序,以土地利用总体规划为根据制定土地利用年度计划,其执行情况由省级政府向同级人大报告。对土地利用总体规划的修改,由原批准机关批准。

以上是我国现有的国土规划法规体系,也是国土规划的基本制度框架。此外,还有改革以来国务院及有关部门就国土规划或区域、流域规划发布的一系列文件。[4]但这些文件有的是部门规章,有的属具体的行政行为(如关于区域和流域规划的批复、通知等文件)。其法律地位较低,不能看作是国土规划基本制度的一部分。从以上回顾,可看出我国规划体系的特点:首先,规划至上而下,等级分明,具有高度的中央集权特征。这种集权主要体现为审批权的按等级集中。在规划内容上,只有《城市规划法》明确规定了各地规划受国务院编制的全国城镇体系规划指导,村镇规划和土地利用总体规划并未规定国家级的规划指导。因此,似又表现出地方的各自为政。其次,规划制定和执行完全由行政部门主导,立法机关的职责弱化为听取报告和审议,对公共参与更无应有规定。对专家论证和专家咨询也无制度上的安排,导致实际工作中是否允许公众和专家的参与,这种参与能起什么作用,可能出现很强的任意性。再次,国土规划本身缺乏系统性,表现在没有一个覆盖全国和城乡的综合性国土战略规划。现有的规划虽与国土利用总体规划相衔接,要求逐级报批,但由于没有全国性和区域性的综合规划,这种衔接和报批往往不能实现全国范围的统筹与协调,而表现为各地规划的杂乱无序。特别是在以GDP为中心的发展模式下,各地规划以工业化、发展当地GDP为中心,内容严重趋同,缺乏合理的地域区分,导致城市化的盲目性和区域开发的无序性。此外,因规划的制定和执行权均集中于建设、国土等少数行政部门,决策程序不透明,缺乏公共参与和有效监督,导致规划领域的权力寻租和腐败。

全国主体功能区规划是建国以来第一次由国务院作为重要政府工作部署的、在全国范围开展的综合性的空间规划工作。由于现有规划体制存在上述缺陷,这一全国性综合规划的提出就显得及时和必要,它将为我国未来城市、农村、区域和流域等所有国土空间具体规划提供依据和规范。但是,一项规划的制定并不一定会带来整个规划制度的变革。规划的长期有效,有赖于一个好的规划基本制度的建立。因此,有必要以制定全国主体功能区规划为契机,认真研究世界主要国家规划制度的成熟经验,为我国国土规划基本制度的改革和创新做好准备。

二、美国与德国:两种规划模式的代表

美国和德国有着对比鲜明的城市和土地使用风貌和不同的生活方式。美国的城市中心常常较为破败,或刚从破败中复苏;德国的城市中心高度繁荣,聚集着发达的商业、公共交通、文化和娱乐设施。美国的中产和富有阶层往往分散居住在城郊无数的小镇上,拥有宽敞、独栋的花园洋房;德国的同等人群则更多地聚居在城市中心的公寓里。美国的城市周围散布着星罗棋布的小城镇群,并以高速公路相贯通;德国的城市则被郁郁葱葱的森林、绿化带和农场隔开。作为现代规划的发源地,德国在国土使用方面取得了许多美国没能取得的成就,包括造就了适宜居住的城市空间;防止了城市蔓延(urban sprawl)和对城市周边绿地的侵蚀;为全体国民提供了良好的教育、医疗、娱乐、商业和公共交通体系,等等。不同的土地使用模式,反映了不同的国土规划制度和土地使用哲学。

(一)美国的国土规划体系

严格来说,美国并不存在一个全国性的国土规划体系。美国的土地使用规划,几乎全部是在地方层面自发进行的。这个体系的鲜明特点是:规划以市、镇一级的地方政府为主,联邦和州政府介入较少;土地使用缺乏综合规划,而有限的规划又缺乏较高层次的统筹和协调;土地使用规划的核心目标是保护私人的生活空间,尤其是独户住宅(single family home)不受侵犯;规划的主要工具是对土地的不同用途进行分级分类(zoning),并按级实行保护和限制。

1.基本制度安排

首先,在美国法律中,国土规划的权力属于典型的由州政府拥有的“警察权力”(police power)。

何谓“警察权力”?美国的联邦和州宪法未作明确定义,一般说来,警察权力是指政府运用广泛的规制手段,在宪法约束下促进“秩序,安全,健康,道德和社会的一般福利”的权力。[5]土地规划权一开始就是由各州行使的地方权力。在实践中,绝大多数的州又选择了将这一权力授予市、镇一级的基层政府具体运用。在美国,只有联邦和州是两级主权实体,市、镇不是主权实体,没有独立的权力来源。因而市、镇的土地规制权力必须得到州的法律授权。上世纪20年代以来,各州都通过了基于统一蓝本的土地规划授权法案,[6]各市、镇也在法案的明确授权下,纷纷制定了规划条例(zoning ordinance),在法律上成为了土地规划的主体。[7]

在土地规划的立法和实施过程中,美国比较重视公共参与和民主程序,并为个人权利的保护设立了救济机制。规划条例一般由市、镇等地方政府的立法机关(通常是民选的市议会city council)制定。制定过程中,须举行公共听证会,对条例的后继修改遵照同样的听证程序。而当修正案受到20%受影响的财产所有者的反对时,该修正案须在立法机关获得3/4多数方能通过。授权法案规定地方上必须设有两个专门从事土地规划的机构:一个是规划委员会(zoning commission),主要职能是起草地方综合规划和地方规划条例,举行公开听证后将审议稿提交立法机关审议,由立法机关进行表决并颁布。规划委员会的成员通常为本地公民,由市长任命。委员会同时聘请规划专家为顾问,帮助规划的编制和条例的起草。在这个机制下,公民代表、专家、政府以及一般市民(通过听证程序)的利益和意见在规划过程中都能得到代表,体现了民主性和科学性的结合。另一个机构是调整委员会(board of adjustment,也称规划上诉委员会)。主要职责是确保对土地使用的规制不会导致不公正。如果规划限制对地产所有者造成了不必要的困境(unnecessary hardship),调整委员会有权对具体地块的规划限制做出调整(variance)。并有权在满足了规划条例具体规定的情况下作出例外处理(exception)。但这些调整和例外都不得违反公共利益,且须与规划条例的精神、目标和公正的原则保持一致。调整委员会还规定了上诉程序,承担着受理土地规划实施中利益受损方上诉的职能。对调整委员会的决定不服,可上诉到一般法院。以上两个机构一个负责制定规划和条例,一个则对规划实施过程中可能产生的不公给予救济并进行必要调整,体现了民主和法治原则的结合。

虽然有良好的微观层面的制度规范和制衡,美国的国土规划主要是市镇一级地方基层政府的行为。由于市镇政府互不隶属,而规划权力一般又不归属地区或州级政府,这就决定了美国国土规划缺乏较高层次的统筹协调。上世纪60—70年代发生了一场“静悄悄的革命”(the Quiet Revolution),试图在一定程度上改变这种完全地方化的土地规划。[8]这场革命以1961年夏威夷通过的美国第一部州级土地使用规划法律为序幕,逐渐蔓延到缅因、佛芒特(Vermont)、纽约、俄勒冈数州。[9]这一轰轰烈烈的环保运动也催生了联邦政府的几部环保法案,这些法案对全国范围的土地使用从环保的角度进行了限制。[10]这场革命的基本方向是让美国的土地使用规划在州和联邦的范围达到一定程度的统筹协调。但70年代中期后,随着保守势力的回潮,这场革命渐归沉寂。直到今天,美国仍未建立全国性的规划体系。美国的国土规划仍是一个以市、镇为主体,各自为政、缺乏统筹协调的地方性规划体系。

2.规划的目标和手段

美国土地规划的主要工具是对土地用途的分类分级规制:首先,它将住宅用途与其他用途区分开来;其次,在住宅用途里,又将独家独户的住宅与其他住宅区分开来。这种规制的核心目标是保护美国式的家庭生活空间。

用途区分(separation of uses)是美国土地规划的首要工具:在众多相互冲突的用途里,主要用途被从高到低分作几大类。最高的用途是对其他用途最没有妨害的用途,最低的用途则是对其他用途妨害最大的用途。将土地按用途的高低划入不同的区也被称作“尤克利德规划”(Euclidean zoning)——后者的名字来源于美国最高法院认定规划是警察权力的合法使用的经典案案例。[11]在尤克利德体系下,住宅是最高用途,其中独户住宅又高于双户住宅,后者又高于多户住宅如公寓。紧挨住宅后的最高用途是商业用途,商业用途又按高低依次划分为c—1(便利店)、c—2(区域购物中心)、c—3(市中心商业街)等。工业用途是最低用途,并进而细分为轻工业和重工业用途。详细的区分见图1。

图1 用途区分图

用途区分中的一个基本原则是累积原则(the principle of cumulative uses),即高用途可以存在于低用途土地上,但低用途却不能存在于高用途的土地上。例如,在一个被划作公寓用途的区,可以建设独户和双户住宅,但不能进行商业和工业开发。但累积原则并不是绝对的,某些情况下,低用途也可排斥高用途。比如,许多地方的规划条例明确禁止在工业园区进行住宅或商业开发。这类条例又称作“非累积性”条例(noncumulative ordinances),其目的在于保障工业用地,防止用途冲突。

以上以尤克利德模式为主要内容的美国规划模式把对住宅,尤其是对独户住宅的保护作为整个土地规划的核心目标。在尤克利德一案里,美国最高法院即认为规划的最高目标应是“创造和维持这样一个居民区,在这个居民区内,一切工商业用途,包括酒店和公寓在内,都被排除在外。”[12]这显然反映了美国鲜明的文化特色,即对田园诗般的静谧生活空间的高度珍惜。时隔25年后,最高法院对这一理想的静谧生活空间作了进一步的阐述:“有着宽敞庭院,居民稀少,车辆受限制的安静空间是满足家庭需要的土地使用规划的合法指引……警察权力不限于用来消除脏、乱、差。它也完全应该用来制定规划,让家庭价值、年轻一代的价值、静谧的空间和清新的空气一道使得被规划的区域成为人们的庇护所。”[13]

(二)德国的国土规划体系

德国规划体系在基本制度安排、核心目标和主要手段方面均与美国形成鲜明对比,体现了高度的综合和统筹。核心目标是在全国范围内实现生活条件的均等化。主要手段是以德国式的中心城市体系为基础,以建设许可证为手段,将开发主要限制在基础设施完备的中心城市。

1.基本制度安排

德国的规划体系由三个层次构成:国家、州、地方。在等级分明的规划体系中,低级规划须与高级规划相符。与美国以地方为主、高度分散的规划体系相比,德国体系具有高度的综合、统筹与协调。德国联邦和州级政府在规划体系中的核心作用,也与美国联邦和州级政府的基本不作为形成鲜明对比。

A.国家规划

根据德国宪法,联邦政府无权对土地使用进行具体的综合规划;联邦政府的权力在于通过“框架性立法”(framework legislation,Rahmengesetze)为州和地方政府的具体规划提供指引。[14]1965年通过的《空间规划法》(the Law on the Ordering of Space,Bundesraumordnungsgesetz)正是联邦政府的这一框架性立法。该法为全国范围的土地规划设立了目标和原则。

联邦共和国的全部空间的发展须兼顾自然条件、人类发展,以及经济、基础设施、社会和文化需要,并须兼顾以下原则:(1)最好地服务于人格的自由发展;(2)保证生活所需的环境要素得到保护、维持和发展;(3)给未来长期使用预留选择;(4)提供或导致全国全体人民生活条件的均等化。[15]

在订立以上目标和主要原则之外,联邦政府进行国土规划的第二个重要手段是对全国各级规划进行统筹协调。《空间规划法》规定全国范围内的统筹规划和有序协调是实现“生活条件均等化”目标的主要手段。负责这一统筹协调职能的部门是联邦土地使用规划、建设和城市发展部(the Federal Ministry of Land Use Planning,Building,and Urban Development,以下简称联邦土地规划部)。其主要职责是对联邦和州政府的土地使用规划进行统筹协调,撰写空间规划报告,对国土规划的总体趋势和优先顺序进行评估。国土规划部统筹协调的职能主要由一个部际委员会执行,该委员会由联邦国土规划部和各州相关部门的代表组成,以确保各州之间以及各州和联邦政府之间在规划上的协调。国土规划部下设的另一个重要机构是空间规划委员会(the Council for Raumordnung,以下简称规划委)。规划委的成员包括地方政府、科学界、规划界、商界、农业、林业、劳工、生态、体育团体方面的代表。这个委员会广泛代表了社会各方的利益,将自上而下的要求与自下而上的需要综合平衡,统筹兼顾。比如,规划委设计了一套标准化的指标体系,用来衡量不同区域的最低经济、生态和其他标准。而衡量和制定最低标准体系,正是服务于“生活条件均等化”这一总体目标。

B.州级规划

联邦政府的国家级规划主要有两个功能:一是制定全国性的规划总体目标和主要规划原则,二是对全国各级规划进行统筹协调,综合平衡。即,联邦政府设立的是国土规划的框架,具体的规划内容是由州级规划填充。《空间规划法》规定,各州必须制定综合规划,以实现法律规定的总体目标。

州级规划一般要制定一个15五至20年的长期土地利用规划(Landesentwicklungsprogramm),其主要内容是对空间发展的有序引导。它一般以立法的形式由州议会通过(但也有些州以条例或规章的形式颁布)。这个规划的最鲜明特色是将所有的市镇划入一个中心城市体系,并以此为核心,将全州的土地划分为若干区域。德国的中心城市体系一般由四级构成:主中心、中等中心、小中心、非中心。中心城市体系的任务是将有限的公共资源,以及不同类型、不同层次的开发引导到特定地域,最终使全体公民在居住地的合理距离内都能享受到工作、社会、文化、教育等一系列机会。[16]在这个城市中心体系中获得不同级别的划分就决定了这个城市在整个区域中的定位,以及它所能得到的不同层次的开发。比如,中心城市基础设施完善,公共服务发达,有能力支持大规模人口的生活、文化和就业需要,大规模、高强度的开发相应地都集中在大城市。其他较低层次的中心只允许满足周边人口工作和服务的需要而进行有限的开发。非中心城镇的发展一般不允许超出已有边界,不能进行大的开发,因而只会得到最低限度的公共投资。[17]使中心城市有能力向周边区域提供服务,州一般会向中心城市提供财政补助。同时,为确保生活条件的均等化,法律还要求建立发达的公共交通网络,使次级中心和非中心城镇的居民能够便利地到更高级的中心城市获得各种服务。

城镇之外的土地被称作Aussenbereich,或“外围地域”,主要是农业用地。德国法律规定,这些地域的开发一般仅限于农业用途的建设。[18]由于这些“外围地域”全部属于城镇的行政辖区,对它们的开发限制都能够得到有效执行。而在美国,往往有大片不属于市镇所有的土地,因而许多开发可以逃出现有市镇的限制,进入无人管制的地域,最后通过成立新的市镇,颁布对自己有利的规划限制。

C.地方规划

德国宪法下,地方政府拥有自治权,但受到联邦法律的制约。[19]这也是地方规划权的法律基础。地方规划的职责是将联邦和州级规划落到实处,具体到每一块土地上。由于德国的每一块土地都最终落在市镇的辖区内,这一级的规划是保证上级规划得到贯彻落实的关键环节。联邦法律要求地方政府必须制定本地的详细规划。这种详细规划分为两类:一类为土地使用规划(Flachennutzungsplan,the zoning plan),一类为建设规划(Bebauungsplan,the building plan)。后者必须与前者相一致。

详细规划的程序由法律规定:首先,地方政府公布规划的目的、理由以及备选方案。草案出台前,须举行公共听证会。同时,与本地规划相关的每一个联邦和州级政府机构也必须得到通知并从它们各自的管辖范围给予评论。然后,地方政府将综合了这些意见的规划草案提交州级规划机构审查。后者主要审查地方规划是否符合州和联邦规划。得到州政府批准和市镇通过后,规划才能生效。

地方政府的规划权仅限于落实上级规划,不能突破上级规划的框架。比如,如果上级规划指定了某一区域为禁止开发的自然保护区,地方政府就不得进行任何不符合这一划分的开发。德国的三级综合规划体制,即联邦设立规划的总体目标和原则,州以中心城市体系为核心制定全州规划,地方按上级规划制定详细规划的制度,与美国的以地方为主、缺乏高层次统筹协调的体制形成鲜明对比。

2.规划的目标和手段

除上述基本制度安排上的巨大区别外,德国规划的核心目标也与美国有极大不同:美国主要是保护私人的家庭生活空间不受侵犯,德国则是实现全体公民生活条件的均等化。德国宪法第2条第1款将实现“人格自由发展”作为政府的神圣目标。国土规划的核心目标是实现生活条件的均等化,而德国人相信,生活条件的均等是实现“人格自由发展”的最好手段。究竟什么是“生活条件的均等化?”德国宪法和《空间规划法》未作定义。这里的均等是指通过提供必需的基础设施,人们可以从事所有主要活动并且获得最基本的恰当的环境条件。具体来说,最重要的是在居住地合理的距离内有各种工作机会,有现代生活条件,适宜的环境政策和自然资源的维护,以及在居住地的合理距离内通过公共和非公共渠道提供充足的产品和服务以满足人口各种层次需要。[20]

政府的文件强调生活条件的均等化不等于平均主义,同时必须为不同的发展模式和个人的主观能动性留下足够的空间。联邦国土规划部还强调,“均等生活条件”的内涵随时间不同而不同,比如在两德统一后,由于东西德生活水平差异巨大,必须尽快实现两地生活条件的均等化。

均等化不能理解为:覆盖全部领域的平均;平均的、不加区别的支持和“平等化”;政府实现平等化的全面责任。[21]可见“生活条件均等化”是指政府公共服务、基础设施和工作与教育机会的均等化,而非全方位的平均化。德国的“基础设施”是广义的,包括传统意义上的硬件基础设施,还包括公共服务、自然环境、就业机会等软件基础设施。“生活条件均等化”即相当于广义基础设施的均等化。

如何实现这一目标?除了前述以中心城市体系为核心的州级规划外,德国主要依赖于一个严格的建筑许可证制度(building permit system)。任何一项新的建筑项目、用途变更或旧建筑物拆除,都必须在取得建筑许可证之后方可进行。地方的建筑申请须同时得到市镇和州一级政府的批准(大城市可由本级政府审批)。政府主要审查开发项目是否符合当地规划,是否符合州和联邦的建设法律。

3.规划体系的比较

美、德两国国土规划制度是两个截然不同,对比鲜明的规划体系。总结说来,它们具有如下特点:

首先,在基本制度上,美国的土地规划以市、镇地方政府为主,是一个高度分散、缺乏区域和更高层次协调的规划体系。虽然“静悄悄的革命”一定程度上催生了州和联邦层次的介入,但非常有限,且后又经历了退潮,整个规划体系缺乏综合统筹与协调。德国的规划由联邦、州、地方三级政府共同完成,等级分明,下级规划须符合上级规划的目标和原则。其规划体系自上而下,具有高度的综合性、统筹性和协调性。联邦和州起着强势领导作用,积极统筹协调,确保全国范围内规划的一致性。

都拉黑名单了,还接个P

其次,在规划目标和手段上,美国以保护私人家庭居住与生活空间为核心,以用途区分为主要手段。富有的小区由于财产税收入高,地方政府有财力提供优质的公共服务,如高质量的学区等。而蓝领阶层聚居的多户小区则在学区等公共服务质量上往往与富有社区存在巨大差别。因而存在较普遍的市镇间生活水平和公共服务质量的不平等。德国以实现生活条件的均等化为核心目标,以中心城市体系和严密的建设许可证制度为主要实现手段。德国的规划体系从未将独户住宅作为首要保护对象,也未将住宅和其他


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