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【期刊名称】 《行政法学研究》
北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路
【英文标题】 the Development Predicament of Comprehensive Law Enforcement of Beijing Municipal Administration and Its Solutions
【作者】 马怀德 车克欣
【作者单位】 中国政法大学 Law School of China University of Political Science and Law 北京市城市管理综合行政执法局 Beijing Municipal Law—Enforcing Bureau of Comprehensive Administration
【分类】 行政法学
【中文关键词】 北京城管综合行政执法;发展困境;解决思路
【英文关键词】 Comprehensive Law Enforcement of Beijing Municipal Administration;Development Predicament;Solutions
【文章编码】 1005—0078(2008)02—001—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 1
【摘要】

北京市城管综合行政执法工作已经开展十余年,在北京城市管理中发挥了重要作用。目前该领域存在的职权界定标准模糊、执法物质保障缺乏、执法队伍结构不合理、职权配制不科学、执法理念、执法方式简单化等障碍直接影响了城管综合行政执法效能的发挥。对此,首先应科学划定城管综合行政执法的权限范围,其次加强城管执法物质保障和执法队伍建设,再次建立城管执法多项职权的协调体制,最后转变执法观念,改进执法方式,提高执法能力。

【英文摘要】

The comprehensive law enforcement of Beijing municipal administration has been developed for more than ten years and played a vital role in Beijing urban management.Some phenomena existing in this area directly hinder the realization of effectiveness of the comprehensive law enforcement of the municipal administration,such as vagueness in the standard of authority definition,lack of material supplies in law enforcement,unreasonable structure of law enforcement personnel,unscientific allocation of power,simplification of ideas and measures of law enforcement and 80 on.There are several solutions to these problems:firstly,the authority of comprehensive law enforcement of the municipal administration should be scientifically defined;secondly,the material supplies in law enforcement and the construction of law enforcement personnel should be improved;thirdly,a system should be built to coordinate the various functions of the comprehensive law enforcement;finally,both the ideas and measures of law enforcement should be changed to improve the ability of law enforcement.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109125    

进入新世纪以后,北京市的发展战略是:到2010年在全国率先实现现代化,构建起现代化国际大都市的基本框架,到2020年全面实现现代化,基本建成现代化国际大都市,到2050年,使北京成为当代世界一流的现代化大都市。这个目标不仅意味着北京经济、科技、教育、文化、环境等各个方面的高度发展,更意味着对北京的城市治理、市政管理提出了更高的要求和目标。北京自1997年开展相对集中行政处罚权的试点工作至今已逾十年,城管综合行政执法工作已经成为北京市加强城市管理、推进依法行政以及构建社会主义和谐社会、首善之区过程中的关键一环。但是,城管综合执法处于城市治理的末端,直接面对的是繁杂的社会矛盾,承担的是政府执法职能中最艰难的部分,也是社会矛盾的综合聚焦点。因此,积极探索城管综合行政执法发展中出现的问题及其解决路径,对于推进行政管理体制改革、转变政府职能、构建和谐社会具有重要的意义。

一、北京市城市管理综合行政执法的历史与现状

城管综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。1996年,《中华人民共和国行政处罚法》第一次明确规定了相对集中处罚权制度。国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等地区和城市开展相对集中处罚权的试点工作。2000年9月8日,国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发(2000]63号),对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。2002年8月,国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号),决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内,有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月,国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发[2002]56号),决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点,其它省区市各选择1—2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作,中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发[2003]4号),就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排,至此综合执法试点工作在全国逐步展开。北京市城市管理综合行政执法最早源于1997年5月,经国务院批准,北京市宣武区开始在城市管理领域开展相对集中行使行政处罚权的试点工作,并在全国率先组建城市管理监察大队。1998年,集中行使行政处罚权的试点工作扩大到北京近郊八区。2000年9月,在北京10个远郊区县组建城管监察大队,统一上岗,标志着城市管理综合执法体制改革在北京全面推开。2002年9月,北京市城市管理综合行政执法局成立,并形成了北京市城市管理综合执法局统一领导、协调全市的综合执法工作,各区县设置区城管执法大队、城管执法分队的执法体制格局。2008年1月1日,《北京市实施相对集中行政处罚权办法》(以下简称《北京市集中处罚权办法》)正式生效,标志着北京市城市管理综合行政执法工作的法制化水平有了进一步的提高。目前北京市城管机构共有5 000多名城管执法队员,执法权限范围涉及市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等14个方面300多项行政处罚权。随着城市相对集中处罚权改革的深入,一些深层次的矛盾和问题凸显出来,理论界对这场改革的质疑也日益高涨,实践中遇到的执法困难也越来越多,甚至有学者呼吁停止这场“吃力不讨好”的改革。[3]那么城管综合行政执法遇到的问题主要有哪些,其背后的原因是什么?本文将根据北京市的情况进行具体分析。

二、北京市城管综合行政执法存在的问题及原因

(一)城管执法的职能权限尚未得到科学、明确的界定

长期以来,北京市城管机关的权限来源于行政命令,这种方式造成城管权限急剧膨胀,一些权限的划分缺乏科学依据,程序随意。今年实行的《北京市集中处罚权办法》在一定程度上明确了城管执法机关的法律地位,规范了职责权限,完善了执法体制。但总体来看,城管综合执法仍然处于探索阶段,缺乏系统的、科学的法律规定,特别是职权范围没有得到科学、合理的界定和细化。不同机关之间的行政执法存在交叉,综合执法部门与原来的职能部门在职权分割上有许多灰色地带,导致在城管综合行政执法机关和原管理部门存在着大量职责交叉和多头执法问题。产生以上问题的原因主要有一:

第一,当前北京市在综合行政执法范围的划分上并没有一个确切可依的标准。根据国务院的文件,实行相对集中行政处罚权的领域,是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出、严重影响执法效率和政府形象的领域,这只是一个笼统的范围的界定,具体到北京市应当如何根据城市的特点确定城管综合执法的权限范围是一个需要探讨的问题。

第二,北京市城管部门综合履行的行政执法职能涉及范围十分广泛,但是职能划转不彻底,各部门职能划分不明确,一部分职能仅仅是对法律、法规、规章的切割,而没有理顺各个部门的职能,造成职权交叉和执法空白同时存在。

(二)执法物质保障缺乏,执法队伍建设有待加强感觉黑人都特别团结

城管机关自成立以来一直面临执法物质保障缺乏的问题。执法装备不足,包括办公用房和执法设施缺乏。据调查了解,不少执法队伍的办公用房是向其他单位租借的;有的分队甚至只能在临时搭建的板房里工作。由于没有存放罚没物品的库房,一些分队只能将按规定需要妥善保管的罚没物品露天堆放,结果却因为物品在风吹日晒和雨淋的情况下不能保持原状,与行政相对人之间经常产生本可避免的纠纷和矛盾。目前各执法队伍都不同程度地存在着车辆不足、车辆状况差的问题。经费保障不到位。经费不足一直是制约城管执法发展的老大难问题。现行城管执法经费供给体制实行的是“以块管理,分级负担”的地方财政管理体制。但市、区(县)两级经费提供体制的不协调使得执法队伍必要的经费保障无法落实。

执法队伍建设亟待加强。现有执法力量与繁重执法工作间的矛盾日益突出。在1997年城管机关行使最初确定的五个方面职能时,城管行政执法人员已基本处于满负荷的工作状态,现在职能已经扩大了近三倍的情况下,执法人员每天都要处于超负荷状态。由于执法力量不足,市局布置的“人盯车巡”等工作方案在基层无法充分落实。执法力量的短缺导致城管的很多职能根本无力实施。除了执法人员数量不足以外,年龄结构的不合理也是困扰执法队伍的一个重要问题。城管执法这种强负荷的工作需要一支年轻且精力充沛的队伍来承担,但目前的现状是基层执法队员的年龄普遍偏大,人员配置无法满足实际需要。

(三)城管集中行使的职权单一,无法有效实现执法的目标

城管目前的职权主要集中在行政处罚权,从逻辑上考察,行政处罚权是行政执法手段中最后的选择,既要有先前的调查取证,又要首先采取除行政处罚之外其他可以达到执法目的的行政管理手段。由于权限单一,城管执法过程中取证环节、执行环节实施艰难。例如,法规规定车辆要拉客人并有现金交易时才能被认定为“黑车”,但在检查中,大部分乘客出于对自己利益的考虑,不愿意提供真实的证据,导致对“黑车”的治理难度很大。

(四)城管执法理念、执法方式有待改进和提高

从国务院批准宣武区开展相对集中行政处罚权的试点至今,北京市城管执法队伍在工作中不断摸索创新,改进执法观念。但是实践中仍然存在部分城管队员执法观念落后的问题。有人认为只有强制手段才是最能解决实际问题的方法,相对人既然是违法的,为了服务其他守法的群众,就应当对其进行坚决的取缔,现在工作开展得不顺利只是因为力度还不够;还有的队员认为既然自己的工作合法、合理,那么同情那些违法相对人的社会舆论就是片面的和狭隘的。以上这些不正确的执法理念阻碍了执法方式的创新。事实上,很多国际化的大都市中,小摊、小贩和无家可归的流浪人员恰恰都在城市的夹缝中生存,不可能把这些弱势群体完全推出城市,管理者既没有这样的权力,也没有这样的能力。城市必须具有很强的包容性,不能一味地堵而应当有序疏导,在满足老百姓不同需求的同时,也将游商小贩纳入有序的管理范围之中。

北京城管执法机关近年来开始探索多种执法方式在城市管理中的可行性。一是采用行政指导方式进行城市管理。市城管执法局将“在服务中实施管理,在管理中体现服务”的要求融入执法实践中,提出了“执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回防制及典型案例披露制”六项行政指导措施,将行政指导作为日常执法工作的重要补充,作为维护行政相对人合法权益,改善执法机关与行政相对人关系,优化执法环境的积极方式。二是疏导为主,疏堵结合。如对小广告及无照经营的治理不再简单处罚,而是通过多种方式进行引导。执法方式的改变取得了一些成效,但是仍然存在一些执法方式效果不好的问题。首先,联合执法的实施不


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