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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政补贴概念辨析
【副标题】 WTO和行政法学的两维视野
【英文标题】 On the Concept of Administrative Subsidy
【作者】 裘坚建【作者单位】 东南大学法律系
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政补贴;《SCM协定》;行政给付
【英文关键词】 Administrative Subsidy;SCM;Administrative Supply
【文章编码】 1005—0078(2005)01—001—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 1
【摘要】

《SCM协定》中的补贴概念有主体、方式和效果三个要件,但缺乏限制性规定而过于宽泛;行政法学中行政给付的概念与之大体相当,但行政补贴的定义则不够精确,需要重新界定。在WTO与行政法学两维视野下的行政补贴定义,既要符合“采纳”或“转化”《SCM协定》的需要,又应采用行政法学的定义方法,体现其目的、主体、行为与效果。因此,行政补贴是国家或其他行政主体为引导经济发展作出的、能使私人直接受益的财政资助行为。

【英文摘要】

The concept of subsidy in Agreement on Subsidies and Countervailing Measure which includes three requirements of subject,means and effect is so broad,which need to be redefined.In the light of WTO and administrative jurisprudence,the new concept should both adopt or transform the necessity of SCM and use the defining method of administrative jurisprudence to demonstrate its goal,subject,act and effect.Therefore,administrative subsidy is the fiscal—sponsoring act of the state or other administrative subjects to guide economic development and immediately benefit individuals.

【全文】法宝引证码CLI.A.113234    
  编者按:行政补贴是行政法学和国际法学中的共同议题。国际法学一般在解读《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《SCM协定》)的基础上,找出国内具体法律制度中的冲突和不足,却缺少了基于国情的对国内制度的整体分析与构建;而行政法学的研究则停留在行政法的一般理论,尚未结合WTO规则来探讨行政补贴问题。本专题对行政补贴的系统研究在国内尚属首次,从行政法学和国际法学相结合的维度,就行政补贴的概念、原则、制度构建以及司法审查,依次展开了讨论,今集中刊发于此,以飨读者。
  本专题系杨解君教授主持的国家社科基金项目:《21世纪中国行政法发展问题研究——WTO下的中国行政法制变革》(02BFX006)的阶段性成果之一。
  被世人誉为“GATT之父”的约翰·H·杰克逊(John H.Jackson)认为:“关于补贴的所有规则的一个根本问题还是‘补贴’的定义本身。”[1]在文字结构上,“行政补贴”由“行政”与“补贴”两词组合而成。在行政法学的范畴中,“补贴”一般可与“行政补贴”等同使用。“行政”一词可以从行为主体以及行政目的等角度进行界定,相比之下,“补贴”一词的界定十分困难,是界定“行政补贴”的关键所在。在日常用语中,“补贴”一词表示“经济上的资助”。在法律与法学论著中,“补贴”一词也广为使用,但至今仍没有一个被广泛接受的概念界定,在不同的文化背景下,在不同的学科中,不同的国家、不同的学者往往有着各自不同的理解与界定。本文欲先解读WTO下的“补贴”概念,并将其作为概念研究的基础,与行政法学下的相关概念进行比较分析,从而综合WTO和行政法学下的“补贴”定义,作出“行政补贴”的定义。
  一、WTO下“补贴”概念之解读
  在我国,作为法律概念的“补贴”定义首见于《反补贴条例》,该条例第3条规定:补贴,是指出口国(地区)政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持。这一定义完全承袭了WTO下的“补贴”定义,因此有必要对WTO下的“补贴”定义作一详细解读。
  《SCM 协定》第1条第1款规定:在下列情况下存在补贴:
  (a)在一成员方领土内,存在由政府或任何公共机构(本协定中简称“政府”)提供的财政资助(Financial Contribution),[2]或GATT1994第16条意义上的任何形式的收入支持或价格支持;
  (b)由此而授予利益(Benefit)。
  《SCM协定》下的“补贴”需符合三要件:爬数据可耻
  其一,“补贴”是政府或公共机构的行为,其中的“财政资助”可委托或指示私人机构实施;
  其二,就“补贴”的方式而言,补贴是财政资助、收入支持或价格支持。在乌拉圭回合谈判中,有缔约方提出:补贴应该是“财政资助”行为。但是,何为“财政资助”?各方见解不一。有缔约方认为,“财政资助”的构成要件之一是增加公共财政负担;另有观点认为:如政府措施扭曲竞争,并且企业能从中获益,该措施就构成“财政资助”,是否增加公共财政负担,在所不问。[3]为避免这一矛盾,《SCM协定》采用列举方式说明“财政资助”,即赠款、贷款、投股、贷款担保、税收减免、提供一般基础设施外的货物或服务、或购买货物等。从中不难推断:“财政资助”应为现实的或潜在的公共负担的增加,包括支出增加和收入减少。同时,《SCM协定》将收入支持和价格支持增为补贴方式。
  这一增补避免了“财政资助”定义的争论,但各方观点并未真正统一,有成员方完全承袭、效仿,如我国的《反补贴条例》;另有成员方对此并不认同,如欧盟。欧共体委员会1997年曾对法国的一个法规进行审查,该法规提高了法国赌马场的收益份额,降低中奖者的收益份额。[4]如果按照《SCM协定》下的“补贴”定义判断,该法规为赌马场提供了收入支持,赌马场也因此而受益,因此,该法规中的措施构成“补贴”。当时,欧共体委员会内对此虽有争议,但最终认为该法规中的这一收入支持并不构成“补贴”,其理由是:该法规为赌马场提供了收入支持,但国家财政收入并未因此而减少,而构成“补贴”的要件之一是增加公共财政负担。
  其三,就“补贴”的效果而言,受补贴人能从补贴中获得利益,否则政府财政措施不构成补贴。但是,《SCM协定》并未规定“利益”的意义和认定方法,因此在适用时产生了较大的争议。如公开招标、投标、评标后签订的政府采购合同,中标者能从中获得利益,该合同是否构成补贴?显然,《SCM协定》无意将此类合同纳入规制范围,因为合同所生利益只是普通商业利益。但是,如何将补贴所生“利益”区别于普通商业利益?《SCM协定》对此也没有相关规定。在判断是否构成“补贴”时,是否存在“利益”是补贴争端案中不容回避的一大难题。在加拿大与巴西关于飞机补贴争端案(WT/DS46)中,DSB的上诉机构对此作出了较为经典的解释:“利益”是指相对人从政府财政措施取得了某些从市场上不能取得的价值,或超过其在正常市场状态下能得到的价值。[5]即确定是否存在“利益”时,应先认定以市场为基础的基准(market—based benchmark),如相对人获得的“利益”与该基准相当,则该“利益”仅为普通商业利益;如“利益”高于该基准,或“利益”无法从市场上获得,则该“利益”不同于普通商业利益。但是,DSB报告中的解释并不具有法律拘束力,[6]DSB对“利益”的解释也不具有法律拘束力。对此,另有成员方认为,可援用《SCM协定》第14条规定判断是否存在“利益”。然而,依法律逻辑,首先应确定“利益”是否存在,并据此判断政府财政措施是否构成“补贴”;如构成“补贴”,则适用第14条计算“补贴”金额,因此,确定“利益”是否存在时,不得援用第14条规定,否则有悖逻辑。
  《SCM协定》规定了“补贴”的定义,使GATT/WTO多边贸易体制中的“补贴”规则在法律上更加完备,在形式上也控制了反补贴规则的扩大适用,其进步意义自不待言。但是,《SCM协定》确认的三项要件只是“补贴”最基本的要件,缺少限制性的属性规定,致使“补贴”定义过于宽泛。[7]其他国际组织,如OECD、欧盟等,也致力于“补贴”定义的研究,但至今仍未取得令人满意的结果。[8]
  二、“补贴”与行政法学下相关概念之辨析
  《SCM协定》中的“补贴”定义只表示了该词的通常用法,过于宽泛,尚欠周延,对行政法学并没有重要意义,只能作为研究“行政补贴”概念的起点。如果根据《SCM协定》中的三要件判断,行政法学中广义上的“行政给付”与“补贴”定义大致相当。与“补贴”概念相同,“行政给付”概念也没有明确的界定,只是在一般泛化的意义上予以使用。一般而言,“给付行政”与“秩序行政”以及“计划行政”相对应,表示行政类型,[9]而“行政给付”一般表示“给付行政”的行为方式。
  日本学者和我国的部分学者认为“行政给付”可分为行政物质帮助、行政供给和行政补贴三类,采用广义的“行政给付”。[10]我国的多数行政法学者采用狭义的“行政给付”,认为“行政给付”等同于行政物质帮助,这一观点已形成我国行政法学界的通说。[11]就广义的“行政给付”定义而言,学者一般只是罗列概念的主要外延,如“建设公共设施”、“为公众提供服务或利益”、“为一定的个人或组织提供支持或补助”等,并非严格的定义。因此,将“行政给付”与《SCM协定》下的“补贴”作单纯的概念比较,并没有实际意义。对行政物质帮助、行政供给和行政补贴的逐一解释,更能说明“行政给付”与《SCM协定》下“补贴”概念的异同。
  行政物质帮助,又称行政救助,“是指行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力或其他特殊情况下,依照有关法律、法规规定,赋予其一定的物质权益或与物质有关的权

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