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【期刊名称】 《行政法学研究》
相对集中行政处罚权制度若干问题评析
【副标题】 兼论我国行政处罚体制的困境与出路
【英文标题】 Review on System of Centralizing Power of Administrative Punishment
【作者】 陆迎芳【作者单位】 江苏省昆山市委研究室
【分类】 其他【中文关键词】 行政处罚;体制;相对集中;司法化
【英文关键词】 Administrative Punishment;System;Centralization
【文章编码】 1005—0078(2004)03—078—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 3
【页码】 78
【摘要】

相对集中行政处罚权制度的实际效果值得反思:没有消除导致行政处罚“软”与“乱”的“一元制、分散型”的处罚体制;没有取得真正精简执法人员、执法管理与处罚分离以及建立公正文明的执法形象的成效;其设立不符合程序法治的理念、不符合权力分工制约的原则、不利于建立科学的处罚体制。改革行政处罚体制的出路在于:引入行政处罚的准司法程序,加强听证的适用;推进行政处罚的司法化,赋予法院一定的处罚权。

【英文摘要】

We should rethink the factual effect of centralizing power of administrative punishment in several aspects.First,the old system of punishment which causes disorder of administrative punishment can not be eliminated.Second,the law enforcement Can not be just and civilized.Third,the establishment of this system is not in line with due process and the doctrine of checks and balances.The ways out include establishing quasi—judicial procedure in administrative punishment,applying hearing and giving part of punishment power to the court.

【全文】法宝引证码CLI.A.113167    
  
  相对集中行政处罚权是我国行政立法的一个创造,《行政处罚法》第16条规定:“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。从1997年起,全国许多城市在城市管理领域相继开展了相对集中行政处罚权制度的试点实施工作。试点以来,理论界、实务界对该制度给予了广泛关注,其中绝大多数给予了肯定,有的甚至把它作为我国行政管理、行政执法、行政处罚体制的一个改革方向予以推崇,认为该制度“为改革我国现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径,其意义十分重大、深远。从某种意义上说,它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。”[1]由于工作的关系,笔者对相对集中行政处罚权制度本身及其试点实施情况作了广泛调研和深入思考。笔者认为,该制度并不像人们想像的那么美好,作为一个改革方向,它并不十分具有价值。
  一、相对集中行政处罚权制度的来源考察
  众所周知,相对集中行政处罚权制度是为了有效解决行政处罚“软”和“乱”的问题而产生的,但该制度的设立是否是解决上述问题的最佳选择?笔者认为,行政处罚“软”和“乱”的问题,其根源在于我国目前“一元制、分散型”的行政处罚体制。所谓“一元制”,是指行政处罚的行政性。《行政处罚法》第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这一规定奠定了我国行政处罚主要由行政机关行使的基本框架。“在现代民主政治国家,行政机关有权行使的处罚权必须限定在较小的范围,否则,即与法治原则相悖”。[2]正是由于行政处罚体制的行政性,使得我国行政处罚的强度不得不限制在较小的范围内,由此便造成了行政处罚的“软”。否则,行政处罚权的扩张所带来的好处与其滥用所造成的危害相比,将会得不偿失。所谓“分散型”,是指我国的行政处罚权是由许许多多不同系统、不同类型、不同级别的行政机关以及其他行政组织分别行使的。这种分散型的体制按照“谁管理、谁处罚”的原则来分配行政处罚权,更多地考虑了处罚的效率以及管理机关的便利,而没有在行政处罚的过程中设立必要的制衡机制,最终成了行政处罚“乱”的重要根源。实践中,解决行政处罚“软”和“乱”问题的一个普遍做法就是实行综合执法,再由综合执法逐渐发展到设立并实行相对集中行政处罚权制度。从这个意义上说,《行政处罚法》第16条的规定为综合执法机构提供了合法化途径,在一定程度上对现行的行政处罚体制进行了适当改良。
  但是,相对集中行政处罚权制度却对现行的行政处罚体制没有丝毫的触动。一是它没有触动我国行政处罚的“一元制”前提。该制度仍是在行政机关绝对享有行政处罚权的大前提下的一种行政处罚新机制,在这个框架下,若干被分离出来的行政处罚权被交给了另一个天生就充满着权力扩张欲望的行政机关,在这个过程中,新的体制未对集中了若干行政处罚权的行政机关设立有效的监督制衡机制。从试点的情况看,没有足够的证据表明,对一个无证摊贩由城市管理行政执法局处罚一定比工商行政管理机关处罚更优越。二是它没有触动我国行政处罚的“分散型”模式。该制度中的“集中”,只是集中了少数行政机关的少数处罚权,或者说,只是在原有的行政机关体系中又增加了一个行政机关而已,而且这个新设立的行政机关比原有的行政机关在运行机制上并没有丝毫的改良。因此,相对集中行政处罚权制度相对于整个行政权力体系而言是微不足道的,它无法改变我国行政处罚的基本架构,它并不是解决行政处罚“软”和“乱”问题的最佳选择,而只是一种过渡性的制度安排。
  二、相对集中行政处罚权制度的成效辨析
  不容否认,相对集中行政处罚权制度在试点实施过程中取得了一定成效,但是,这些成效是极其有限的。相反,试点前行政处罚中的有些问题,在试点后并没有完全解决,而且,相对集中了若干行政处罚权的行政机关正在成为行政处罚混乱无序的“新源头”。[3]
  (一)并未能真正精简行政执法人员。目前,有一种比较普遍的说法,称各地在实施相对集中行政处罚权制度后,精简了大量的行政执法人员,笔者不以为然。因为在实施相对集中行政处罚权制度以前,许多地方都建立了形式各异,但性质类似的各类综合执法机构,这类综合执法机构除了抽调一部分行政执法人员以外,都l临时聘用了大量的非行政执法人员协助开展行政执法活动,如治安联防员、市场协管员等等。在实施了相对集中行政处罚权制度后,被精简的都是这批非行政执法人员。不仅如此,而且在实施相对集中行政处罚权制度以后,各地都无一例外地新设立了专门的行政执法机构,新招募了大批的行政执法人员,无论是从数量上,还是从装备上讲,都比实施试点前有过之而无不及。这样,在一个地区,行政执法人员的数量与规模,或者说行政执法的绝对成本并没有实质性的精简。
  (二)并未实现执法管理与处罚相分离。相对集中行政处罚权制度扩大了相应行政机关的行政处罚权,但在行政处罚体制内部的制衡机制并没有相应得到增强。从试点情况看,一些地方在城市管理领域都设立了“××市城市管理行政执法局”。[4]顾名思义,这个新设立的机构融行政管理、行政执法职能于一体,集行政审批、行政处罚大权于一身,成为一个新的特权机构。在实践中,多数地方政府在将来源于不同行政机关的若干行政处罚权向新的行政机关集中的同时,还赋予了其大量的行政审批管理权限,决策权与执行权、审批权与处罚权往往由同一机关行使,相应的行政权之间缺乏必要的制衡关系。这种状况,与实施相对集中行政处罚权制度以前,由相关的行政机关分别行使相应的行政处罚权没有什么两样。
  (三)并未建立公正文明的执法形象。从试点情况看,相对集中了一定行政处罚权的行政机关对有利的事项相互争权、对无利的事项相互推诿的现象依然如故。如有的城市管理行政执法局,取得了对城市户外广告设置的行政审批权,但它对被称为“城市之癣”的非法张贴广告却置之不理,因为清除这些非法张贴广告意味着要付出大量的行政成本;有的对车站码头违章从事客运的“五小车辆”不闻不问,但对路边违章停放的高档小汽车的处罚却乐此不疲,因为对小汽车实施处罚的难度要比对“五小车辆”实施处罚的难度要小得多;有的地方滥用行政自由裁量权,随意扩大行政处罚的适用范围,随意提高行政处罚的幅度,例如有的地方对沿街店铺门口拉的一条横幅开口就要罚500元,对停在人行道板上的一辆汽车的罚款居然要达到5 000元;有的执法人员野蛮执法,处罚不按法定程序进行,随意侵害相对人利益,经常导致相对人与执法人员发生冲突,相对人阻碍、抗拒行政执法人员履行职责的案件也时有发生,诸如此类,不胜枚举。[5]事实证明,行政机关的执法形象并没有随着相对集中行政处罚权制度的实施而得到根本改善。
  三、相对集中行政处罚权制度的价值判断。
  从长远看,相对集中行政处罚权制度不能从根本上消除传统行政处罚体制的弊端,无法彻底改变行政处罚混乱无序的状况;它也不符合现代行政法治的基本要求,无法与国际上通行的行政法治观念与制度接轨。
  (一)不符合现代行政法的基本理念。对行政权从实体控制到程序控制是行政法治的一个重大发展。“一种侧重于用程序规范行政权力的制约机制正在逐渐受到人们的重视,并在整个行政法律制度中占据了重要的地位。”[6]“各国法治的发展史已经表明,法律程序是人治与法治的分水岭,是防止

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