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【期刊名称】 《行政法学研究》
现代行政法的理论基础
【副标题】 公共利益与个体利益协调论
【英文标题】 Theoretical Basis of Modern Administrative Law
【作者】 刘小艳【作者单位】 青海省高级人民法院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 理论基础;公共利益;个体利益;协调
【英文关键词】 Theoretical Basis;Public Interest;Private Interest:Conciliation
【文章编码】 1005—0078(2004)04—030—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 30
【摘要】

公共利益与个体利益协调论是指:行政法通过对行政权力和公民个人权利的合理配置,使行政机关和公民的利益在行政权行使过程中都能得到充分反映,从而达到公共利益与个人利益的协调私态。这一理论较之平衡论、公共利益本位论、控权论和管理论有较大合理性。为实现公共利益与个体利益的协调,必须完善行政程序,尤其是在行政立法环节应对二者有充分的考虑。

【英文摘要】

The theory of conciliation of public interest and private interest means that through reasonable arrangement of administrative power and private right,administrative law makes the interest of both administrative agency and citizen fully manifested in the process of exercising administrative power,reaching a state of conciliation of public interest and private interest.This theory is more reasonable compared with balancing theory,standard public interest theory,the theory of controlling administrative power and the theory of regulation.In order to conciliate public interest and private interest,we should perfect administrative procedure,giving full consideration to these two kinds of interests,especially in the phase of administrative legislation.

【全文】法宝引证码CLI.A.113213    
  
  学界展开的现代行政法理论基础的大讨论中,出现了十多种有代表性的观点,如平衡论、公共利益本位论、为人民服务论、公共权力论等。这些观点在一定程度上体现了我国行政法律关系向协调公共利益与公民个人利益方向的转变,但都存在一些不足,作为现代行政法的理论基础均存在争议。本文在对这些观点进行学习、研究的基础上,从我国当前的社会条件出发,提出公共利益与个体利益协调论,基本主张是:行政法通过对行政权力和公民个人权利的合理配置,使行政机关和公民的利益在行政权行使过程中都能得到充分反映,从而达到公共利益与个人利益的协调状态。其中,行政机关的利益得到充分反映,指法赋予行政机关适当的权力,“适当”表现为行政机关既能有效发挥行政职能,又不至使权力过大、过滥;公民利益的反映,指法对行政权进行制约,使其在合理的范围内运行,尽量减少对公民合法权益的侵害。
  一、公共利益与个体利益协调论的合理性
  (一)具备科学的行政法理论基础应具备的条件
  行政法的理论基础是指能够揭示行政法所赖以存在的基础,并用以解释各种行政法现象以及指导行政法学研究和行政法制建设的最基本的理论。它要求具备三个条件:(1)能揭示行政法赖以存在的基础。正如社会连带主义法学创始人狄骥所言:“任何科学的理论或观念,都必须以社会本身为基础”,要建构科学的行政法理论基础,必须从其赖以存在的社会基础出发。我们知道,法的基础是社会关系,归根到底是一种物质利益关系,这种利益关系决定着法的产生和发展、本质和特点,并决定着部门法的划分,即不同的利益关系决定了宪法、行政法、民法和刑法等的区别。其中行政法所赖以存在的客观基础是一定层次的公共利益与个人利益关系,这一关系的矛盾和发展决定了行政法的产生、发展、本质和特点、内容和形式、内涵和外延,科学地解释行政法与其他部门法之间、行政案件与其他案件之间的本质区别,所以行政法是调整公共利益与个人利益关系的法。公共利益与个人利益协调论把公共利益与个体利益作为行政法调整对象,认为双方既统一又对立,行政法维护其统一,协调其对立,揭示—.行政法存在的社会基础,建立在了其赖以存在的社会基础之上。(2)能全面阐释各种行政法现象。行政法现象即行政法本身所具有的各个方面的内容和特色,包括行政法的产生和发展、内容和形式、功能和地位、目标和宗旨等方面的基本现象及其他各种具体现象。行政法的理论基础作为行政法最基本的理论,作为整个行政法理论体系“大厦”的基点,应有广泛的涵盖力和精密的浓缩力,所有行政法现象都能以此为逻辑起点,在此基础上派生滋长,并由此得以全面地阐释终结。公共利益与个人利益关系决定行政法的产生和发展、内容和形式、功能和地位、目标和宗旨等方面的基本现象及其他各种具体现象,所有行政法现象都能以此为逻辑起点,并得以全面间示、终结。公共利益与个人利益的协调由此贯穿于整个行政法理论体系,可视为整个行政法理论体系“大厦”的基点。(3)能正确指导行政法学研究和行政法制建设。行政法的理论基础能够指导行政法学的研究,正确确定行政法学研究范围,还能够正确指导行政法制建设,就我国现阶段的情况而言,它应能够促进行政机关“依法行政”,解决“公平与效率”的关系,为行政立法、行政执法和行政诉讼等实践活动提供正确的导向,推动行政法制建设的发展。公共利益与个人利益协调是现代行政法研究的重点,为现代行政法学研究提供了正确的研究方向,划定了适当的研究范围,特别是对我国 当前解决依法行政及公平与效率问题具有正确指导作用。
  (二)建立在现代适宜的社会条件之上离婚不离婚是人家自己的事
  新理念的形成总是与特定的社会经济、政治、思想文化条件相联系,需要其孕育生长的社会条件。世界上盛行的两大行政法传统模式——控权模式和管理模式能够在17、18世纪的英国、美国和20世纪初的苏联产生并盛行至今,是与特定社会条件分不开的。
  17、18世纪资本主义生产关系在西欧各国形成,社会经济关系由封建自给自足自然经济关系转为商品经济关系。在政治制度上,就是建立资产阶级民主政府,制定巩固资产阶级民主制度的宪法。在此基础上,资产阶级思想家提出了个人主义、自由主义、法治主义三大思想。个人主义认为个人为主体,社会为个人组织的产物;个人为目的,社会为促进个人物质与精神生活圆满的手段;强调尊重个人尊严及人格神圣,不得借口社会利益侵害个人尊严。自由主义则强调人生而自由,国家对个人自由不得妄加干涉,国家的任务就是限制妨害他人自由的行动。法治主义强调法律至上,法律面前人人平等,自由、权利不容侵犯。[1]1776年,亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》使崇尚自由的资本主义经济自由思想有了一个完备的理论体系。该文强调“最大限度地利用市场机制,由私人来调整一切社会经济活动,限制国家的积极干预。”[2]认为:“人类行为动机具有多样化特点,但追求自身利益最大化是基本的;每一个人都是完全理性的,对自己利益有准确判断,没有人会在无法得到利益的情形下从事任何活动;因此,在每个人实现自己最大利益的同时,其他人的利益并未遭致损害,公共利益也就得以维护和增长,个人利益和公共利益自然地形成和谐、平衡状态,而无需通过对个人自主的外在干涉来完成。于是,不朽的概念——看不见的手(INVISIBLE HAND)出世了。”在他眼里,自由经营、自由竞争、自由贸易是增进个人利益和社会财富的最佳方式,自由市场使阶级间的经济利益和谐,而来自政治家、君主、政府的任何干涉或特别监督只能导致社会财富的减少。因此,国家干预应限于狭窄的范围。这种古典经济自由主义理论在19世纪中期成为资本主义国家的主导政策。
  随着经济的发展,市场自身的缺陷愈加暴露,“市场失败理论”产生,控权模式的基石被动摇。从19世纪后期开始,在北美和西欧几乎所有国家中,政府在经济上的作用稳步增加。上世纪30、40年代之后,“凯恩斯主义的盛行,资本主义国家各种经济和社会问题及危机的出现,以及社会主义运动的风起云涌等,都促使信奉自由竞争的资本主义国家,在理论上和实践上实现了彻底的政策转型,国家或政府更广范围、更深程度地加强对经济和社会的干预,行政权积极深入社会各个领域。”[3]以控权为核心而构筑的传统行政法开始崩溃,由此刺激了当代行政法的产生,并使当代行政法在原则、内容、范围和体例等方面均大大不同于传统行政法。近30年来,利益平衡论在各国兴起,成为取代传统行政法的一种最普遍、最系统的当代行政法原则。利益平衡论的主要目的在于保证所有受到行政法影响的利益都能在行政法权的行使过程中得到充分的反映和平衡。
  行政法另一种主要模式——管理模式——最先产生于苏联,也是与特定的社会背景相联系的。马克恩、恩格斯创立的经济学说是“国家统治经济的思想和体制”,他们设想社会主义社会实行没有商品货币关系的计划经济,“一旦社会占有了生产资料,商品生产就将消除,产品对生产者的统治也将随之消除,社会生产内部的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替。”十月革命前和实行“战时共产主义”时期,列宁及俄共领导人都认为,建成社会主义就是建成集中的经济,由中央统一领导的经济。在政治上,强调社会主义国家无产阶级专政的彻底民主本质,认为国家、社会、公民利益一致。所有国家机关及其工作人员都被认为是人民最公正的、无可怀疑的神圣代表,他们之间只存在分工,无须制衡。在这种政治、经济思想指导下,苏联建立起了行政法管理模式。这种模式的核心是,“行政法是保障行政机关顺利、高效地实施其管理职责的法律。它以行政权力(公共利益)为本位,以极权主义、国家主义或极端的集体主义等学说为基点,对行政法诸多问题形成独具特色的系统认识。”[4]管理模式成为社会主义国家行政法的经典模式。
  从20世纪80年代开始,苏联、东欧、中国等社会主义国家进行全面的经济、政治体制改革,由原来的计划经济、社会管制向市场经济和民主政治转型。东欧、苏联的改革失败使其社会主义性质宣告终结,只有中国的改革成功,并取得了令世界瞩目的成就。与政治、经济体制紧密联系的我国行政法律关系随之发生变化,行政法管理模式在“立法上未平等分配基本权利和义务,也未给社会成员带来补偿性利益,未体现法律的公平性质:突出行政主体的地位,在所有方面都突出了行政主体的绝对权利,相对一方仅是义务主体”,[5]向行政权利义务趋于平衡态势转化。诸如行政权能在量上有较大减少;行政权不再对对方具有命令和强制性,而转为指导性计划、政策及宏观调控;自由裁量权萎缩,转为依法行政;增加行政机关的义务,增强相对方的权利等。这在一定程度上体现了当前我国建设社会主义市场经济体制和民主、法治社会的基本要求。行政法的理论也开始朝强调协调行政机关与公民利益转变,当前我国出现的行政法理论基础的大讨论就是理论界对此的反映。这使本文观点的提出有了适宜的社会条件及理论环境。
  总之,现代社会,无论西方国家从自由放任向国家适当干预、加强行政管理的趋势发展,还是社会主义国家由计划经济、极权管理向市场经济和民主政治转型,它们取得的共识就是,必须重构行政机关与相对方的权利义务关系,即“努力保证和激励行政权与公民权的正面作用,控制和制约他们潜在的负值效应,实现国家和社会的良性互动和制衡关系。”[6]也就是说,追求利益“平衡”已成为现代社会的共识(这里的“平衡”指“协调”,不同于罗豪才教授提出的平衡论中的“平衡”含义,各国兴起的利益平衡论主张的也是保证所有受到行政法影响的利益都能在行政权的行使过程中得到充分反映)。在这种社会条件下,西方各国出现了利益平衡论,我国罗豪才教授等人在1993年正式提出平衡论。本人在这些理论积淀上,在适宜的社会条件下提出公共利益与个人利益

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