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【期刊名称】 《行政法学研究》
撤销许可证就一定是行政处罚吗?
【副标题】 对一类行政许可行为性质的反思
【英文标题】 Should Withdrawal a License Surely Be an Administrative Punishment?
【作者】 王虎荣【作者单位】 山西大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政许可;行政处罚;撤销;废止
【英文关键词】 Administrative License;Administrative Punishment;Withdrawal;Rescission
【文章编码】 1005—0078(2005)01—083—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 83
【摘要】

在行政许可领域中,对于一些许可事项,法律明确赋予被许可人一定的作为义务,这些义务是被许可人取得特定权利、获得特定资格的基础,此类许可在性质上属于附法定义务的许可。如果被许可人不依法履行此类法定义务,有关行政机关可依法取消赋予其的特定权利或资格,终止许可关系,这种废止许可的行为不属于行政处罚法所称的“吊销许可证、执照”的调整范围。

【英文摘要】

In the field of administrative license,laws prescribe definitely that the licensee involved in some licensing cases bears some active responsibilities,which in the basis on which the licensee acquires privileges and exclusive qualifications.This kind of license is the license subject to legal duties.If the licensee fails to fulfill those duties,related administrative agencies could withdraw his or her License according to law,and this withdrawal does not fall into the scope of revocation of license and permit prescribed in the Administrative Punishment Act.

【全文】法宝引证码CLI.A.113229    

引子:

1999年8月,某市一房地产开发公司(下称房地产公司)通过招标投标程序取得该市某区一块国有土地的使用权。8月28日,该市国土管理部门与房地产公司签订了国有土地使用权(下称土地使用权)出让合同,约定该土地用于房地产开发,房地产公司对该土地享有50年的使用权;自合同签订之日起30日内应支付土地使用权出让金,市国土管理部门在收到出让金之日起15日内向该公司颁发土地使用权证;该公司应在取得土地使用权证之日起60日内动工开发土地。10月10日,该市国土管理部门依约定颁发了土地使用权证。

房地产公司由于资金不足,一直到2002年3月未对该土地开发利用。该市国土管理部门得知上述事实后,依据《城市房地产管理法》第25条,在2002年5月作出撤销房地产公司取得的土地使用权证、无偿收回土地使用权的决定。该公司不服,依法提起诉讼。

经庭审,法院对该决定的事实根据和法律依据没有争议,但对其性质存在重大分歧:一方认为,该决定属于吊销许可证的行政处罚,但未依法告知房地产公司听证的权利,严重违反法定程序;一方认为,该决定虽然包括撤销许可证的内容,但其性质不属于《行政处罚法》规定的吊销许可证,而是依照出让合同和《城市房地产管理法》依法解除出让合同的行为,不适用《行政处罚法》的规定。

分析:

本案核心是对“撤销土地使用权证”的法律性质的认定,涉及到行政行为的效力变动理论、土地使用权出让法律关系的性质及行政处罚法的适用范围等问题。

(一)“撤销土地使用权证”与行政行为的撤销和废止

行政行为的撤销,是指行政行为因在成立之初就具有违法或者不当情形,有关国家机关作出决定,使其自始失去法律效力,溯及消灭该行政行为。如,某人经他人代考,取得国家司法职业资格证书,司法行政部门事后发现代考情形,于是撤销已向该人颁发的司法职业资格证书,该证书视为未曾发放;又如,工商会让它误以为那是爱情行政机关因A企业生产伪劣产品对之罚款,事后查知伪劣产品系B企业生产,撤销对A企业的处罚,该罚款决定视为未曾作出。

行政行为的废止,是指对于成立之时没有瑕疵的行政行为,由于日后情况发生变化,继续维持该行政行为的效力不符合公共利益的要求,有关国家机关作出决定,使其向未来失去法律效力。废止的法定事由一般是行政行为所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者作出行政行为所依据的客观情况发生重大变化。后者如,经许可获得从事某种行业服务的主体,违法从事活动,损害公共利益,继续允许其提供该种服务不符合公共利益的要求,有关机关废止授予其从业资格的许可行为。如《律师法》第45条规定的情形。[1]

撤销和废止作为解除行政行为的效力的两种方式,主要区别有二:撤销的原因在于已生效的行政行为自始违法,废止的原因在于已生效的行政行为嗣后与法律法规、公共利益相冲突;撤销的效果是行政行为被溯及消灭,废止的效果是行政行为向未来消灭。

但是,我国的立法实践与上述理论划分极其不一致。在目前的法律法规中,对于撤销、废止的使用并不严格区分,“撤销”使用过滥,具有多种含义。[2]如,对于授益性行政许可,如果有关行政相对人违法实施被许可的活动,以致严重危害公共利益时,有关法律法规规定可以“撤销”上述许可,但其实质是“废止”,因为“撤销”的结果是有关许可向后失去效力,并不否定行政相对人在“撤销”前从事的活动的合法性。如《商标法》第41条[3]所称的“撤销”就是“撤销”,而第44条[4]所称的“撤销”实质上是“废止”。

此外,立法上具体有撤销、撤回、吊销、注销等用语,因此在具体适用法律法规时,需要就特定词汇作具体分析,不能望文生义。如,《商业银行法》第23条[5]规定的“吊销”属于“废止”。

城市房地产管理法》第25条规定:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满2年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”根据该条规定的具体内容,“收回土地使用权”实质上意味着废止土地使用权证,因而某市国土管理部门撤销土地使用权证、无偿收回土地使用权的决定属于行政行为的废止,而非撤销。

违法或者不当的行政行为固然违背行政法治原理,而成立时无瑕疵、但客观情况的变化使得维持其效力的行政行为亦与依法行政原则和公益原则不合,因此,有关机关通过一定程序撤销或废止已生效的行政行为,改正错误,恢复合法状态,既是权限,也是义务。

但是,依法行政原则并不是行政机关活动的惟一基础。随着行政相对人公法权利的充实、发展,对于授益性行政行为,如果得以撤销、废止的事由非因行政相对人过错所致,可能涉及信赖保护原则的适用,这样,信赖保护原则构成对撤销、废止授益行政行为的限制;在比例原则的约束下,如果撤销、废止行政行为得欲维护的公共利益小于因此给行政相对人带来的损失时,则不得撤销、废止行政行为;此外,维护法律关系的安定性也是行政活动应当考虑的重大价值,行政机关不能不分青红皂白,任意撤销、废止有关行政行为,撤销权应当在一定期限内行使。如德国《行政程序法》第48条第4项规定,行政机关只能在得知违法行政行为可得撤销的事实理由之日起1年内撤销该行为。但受益人通过恶意欺诈、胁迫或行贿而导致行政行为作出的除外。

撤销、废止的适用要件及其限制仅仅是从效力变动角度对行政行为所作的考察,重点在于一般性地研究此类行为的合法性要件。由于撤销和废止直接导致相关行政法律关系的终结,因此必须就特定的行政法律关系具体确定其法律性质;同时,对于授益性行政行为而言,撤销、废止的结果意味着对已经取得的财产权益的侵害,很可能是一种制裁措施,因而涉及正当法律程序的适用,如《行政处罚法》对某类行政处罚所规定的听证程序。

(二)土地使用权出让法律关系的性质




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