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【期刊名称】 《行政法学研究》
我国行政法实体法的突破与瞻望
【副标题】 评《中华人民共和国公务员法》
【英文标题】 Breakthrough and Prospect of China’s Administrative Substantive Law
【作者】 郑尚元【作者单位】 中国政法大学民商经济法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 公务员法;立法;行政实体法;突破
【英文关键词】 Civil Servant Law;Legislation;Administrative Substantive Law;Breakthrough
【文章编码】 1005—0078(2005)03—045—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 45
【摘要】 《中华人民共和国公务员法》的颁布是我国行政实体立法的一大突破:该法开始了行政法从程序到实体的转型;将行政法调整对象由外部行政关系向内部行政关系转移。开启了法治社会的先声;尽力避免人治,实现了公务员管理的法制化。但是,该法界定的公务员范围过宽,确立的公务员录用制度、工资福利保险制度及人事争议仲裁制度有待完善。
【英文摘要】 Issue of Civil Servant Law of PRC means a big breakthrough of administrative substantive law in China:it starts the transformation of administrative law from procedure law to substantive law;the object regulated by administrative law is transferring from outside administrative relations to inside administrative relations;administration of civil servants has been regulated by legal system.However,the definition of civil servant in this law is too broad,and the employing system of civil servant and systems of wage,welfare,insurance and arbitration of personnel dispute should still be perfected.
【全文】法宝引证码CLI.A.113248    
  
  《中华人民共和国公务员法》(下称《公务员法》)已于2005年4月27日由全国人大常委会第十五次会议审议通过。《公务员法》是我国人事行政领域的第一部法律,该法将党、政、群和社会团体,乃至人大、政协、法院、检察院等机构之工作人员一并列入规制范围。《公务员法》既包括实体法律规范,也包括程序规范,但是,以笔者的观点,仍可将《公务员法》定位于行政实体法范畴。《公务员法》的通过是我国行政实体法的一大突破。《公务员法》将公务员的职级职别、录用、考核、任免、升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任等纳入了法律规制的范畴。因人事仲裁制度的确立,聘任制公务员的权利救济有了法律救济的程序通道,这为今后所有公务员的法律救济开启了序幕。同时,已经启动的人事仲裁制度通过对聘任制公务员的法律适用,对事业单位工作人员亦有一定的导引作用。
  一、从程序到实体:行政法法律规范的转型
  我国行政法实在法的特点表现为“程序法”优先:
  1989年4月4日七届人大二次会议通过了《行政诉讼法》,拉开了中国行政立法的大幕,之后,人大常委会相继颁布了《行政处罚法》(1996年)、《行政监察法》(1997年)、《行政复议法》(1999年)、《行政许可法》(2003年)。细心的人们发现,这些行政法律都是作为程序法实在法而出台的,它们在我国社会主义市场经济建设中发挥了巨大作用,甚至对于中国法治社会的形成,历史意义将不容否定。
  “程序的正义观念是以发生、发达于英国法并为美国法所继承的‘正当程序’(dueprocess)思想为背景而形成和展开的。其思想系谱可溯及到1216年制定的英国大宪章,正当程序概念本身据说最早出现于1354年爱德华三世的时代。在那里这一词语只是指刑事诉讼必须采取正式的起诉方式并保障被告接受陪审裁判的权利,后来扩大了适用范围……”[1]
  计划经济时期,我国政府及其部门在颁布与实施政令时,并未存在公私的界限,政府的政令通过层层传递到达了最基层、到达了公民(自然人);而政令传递程序掌握在各级官员手中,也就是说,以现行行政法之学术语言称,抽象行政行为与具体行政行为经常混淆。在这样的背景下,计划经济时期,“官”与“民”之间的关系完全融合,甚至将农民也纳入了政治治理的范畴,即“人民公社社员”,因此,“官”与“民”立场多为一致,倘若不一致时,也是通过行政直接干预的方式化解了矛盾。我国自20世纪80年代初实行经济体制改革政策以后,政治体制改革亦在稳步向前,如何架构“官”与“民”的关系,即如何梳理政治国家和市民社会之间的关系,成为学界的一大热点。
  “面对中国学界意欲探究中国国家与市民社会间的关系架构时所应做的选择而言,尚需进一步对由这两种架构源起而形成的‘市民社会决定国家’和‘国家高于市民社会’两大理论中的各种观点做认真的爬梳工作,厘清其间有益于中国当下的选择的种种内容……笔者力主型构的市民社会与国家间良性的结构性互动关系。”[2]一定程度上,这种互动过程中《行政诉讼法》出台了,并被搬上银幕使“官”“民”关系艺术化,《秋菊打官司》这部老百姓耳熟能详的电影,成为《行政诉讼法》的“宣传片”。
  十几年过去了,中国行政立法取得了空前的制度成就,诚如上文所言,《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》和《行政许可法》等法律一部部逐一呈现于世人面前,勾勒出中国社会“官”“民”关系法制化的程序法路径。
  与程序法相对应的是实体法的部门构造,改革开放以来,我国立法取得了巨大成就,政治、经济、社会、科、教、文、卫、体等各行政部门在制定“社会主义市场经济法律体系”之具体法律时,无一不强调行政执法之法律规范的框定。因此,不少行政法学者认为,反不正当竞争、产品质量、消费者权益保护、税收、土地及资源管理、环境保护、金融保险、证券、劳动、知识产权等具有行政执法内容的法律是行政特别法。这些法律制度客观上代行了“行政实体法”的功能。如此,行政法可以肯定地讲是超越“民商法”的中国法律之“巨无霸”。至于上述法律是否属于行政法范畴,不是本文探讨的内容,笔者只是认为,真正的中国行政实体法尚在酝酿之中。
  中国民事立法、刑事立法有共通之处:程序法先行开路,《民事诉讼法》早于《民法通则》(包括其具体法律制度),《刑事诉讼法》早于《刑法》修改。[3]行政法是否也循此规律而先程序后实体呢?笔者认为,大体上可以这么说。尽管《公务员法》将非行政官员,如党、群、社会团体、公检法等机构的人员纳入其范围,但是,总体上讲,这应当是一部真正意义上的行政实体法。至今我国人事管理领域尚未出台法律,“万事人为先”,中国上千年的历史表明:吏治不容小视,封建王朝尚以律治吏,社会主义市场经济法律体系之构建不能没有对“官员”的法律规制。从这一角度讲,《公务员法》不失为中国第一部实质意义上之行政法。《公务员法》颁布之后,行政法实体法将受到学界、政界的重视,行政实体法也将逐步完善,不仅使公务员任用、管理制度化、规范化、法定化,同时,也将为行政组织法由“机构——公务员”之间社会关系的调整发展到“机构——机构”之间社会关系的法律调整,从而使行政组织法逐渐从高端“国务院组织法”向低端——基层政权组织的法定化、规范化迈进。这是我们的期待,也是社会发展的必然。
  二、从外部行政关系转向内部行政关系的法律梳理:法治社会的先声
  现行行政法调整社会关系的实质,在于梳理行政机关与相对人之间的管理关系。如果说上文提到的从程序到实体的演变是我国行政法的一个突破之外,那么,《公务员法》的颁布,使我国行政法学界开始关注内部行政关系的法律梳理。
  目前行政法学界探讨的行政法调整的社会关系,更多地集中在行政机关与行政相对人之间的社会关系,不论是行政复议、行政诉讼、行政处罚都是行政机关与行政相对人之间的权力与利益的博弈,行政复议、行政诉讼程序制度的设计,宗旨在于使行政相对人的权利能够获得程序救济的机会。这是社会文明进步的重要表现。
  在封建社会,作为社会管理者的各级官僚机构对待所治之下的庶民百姓,其基本点在于教化与训治,从地方官吏的名称即可看出:“父母官”之所以为“父母”,皆因官吏比民众长上“一辈”甚至“几辈”,这种典型的“纵向”关系从来没有法律的逆向操作,即“民”对“官”之间的逆向关系的法律调整在封建律法中没有相应的地位。
  现代行政法与宪法之间有着千丝万缕的联系,故常言“宪政”即可理解其中缘由。“行政机关与相对人关系既是行政法关注的一对最基本社会关系,同时也是宪法调整的最基本社会关系即国家与公民关系的一个重要侧面,对该社会关系应然状态的探究以及对其具体制度的设计构成了整个宪法(学)史和行政法(学)史的主题。”[4]
  中国社会在渐进改革的路径中,政治改革中国家与公民关系的调整是其中重要的内容。在计划经济时期的几十年中,国家、公民之间的关系未进入法律救济的程序,同样,公民、国家之间的关系也不可能进入法律救济的程序。20世纪80年代末期,随着《行政诉讼法》的颁布实施,后一种社会关系的调整的程序法通道被打通,之后,“民”告“官”不再陌生。行政机关之行为不再永远正确,相对人对于行政机关不再敢怒不敢言,而是既敢怒也敢言。这种社会关系的法律调整使人们顿感社会的文明,行政相对人的权益受损之后通过行政诉讼程序救济自己的权利,是构建法治社会的基本要求。现行行政法律基本上都是调整行政机关与行政相对人之间的社会关系。
  相对于外部行政关系的法律调整而言,我国法治社会的形成最终决定于内部行政关系的法律梳理,内部行政关系包括行政机构之间的关系,行政机构与其工作人员的关系,这些社会关系也被不少学者称为行政组织关系。相对于外部行政关系而言,内部行政关系的法律梳理更为关键,只有行政机构从组织制度到行政运作程序都实现了法制化、规范化,法治社会的最终形成才有可靠的保障。
  “公职权对于政府而言,其相应的义务不只是克制和不侵害,更重要的是它必须采取措施积极的行动,为公民公职权的满足创造条件。这些条件包括:
  (1)随着国民经济的发展,不断加大教育投入,使公民接受良好的教育和培训,以便于公民获得就任公职所必须的资格条件。
  (2)科学合理地设定职位,做到事职对应、职不滥设、按职择人。
  (3)科学地设定任职条件和职位规

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