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【期刊名称】 《行政法学研究》
浅议我国现行具体行政行为司法审查标准的缺陷
【副标题】 一起外商投资企业变更登记案的法律分析
【英文标题】 On Deficiencies of the Standard of.Judicial Review on Specific Administrative Act
【作者】 王一怀【作者单位】 广东惠州学院政法系
【分类】 司法【文章编码】 1005—0078(2004)02—128—04
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 2【页码】 128
【全文】法宝引证码CLI.A.113188    
  在我国的司法实践中,对具体行政行为的司法审查只限于合法性审查的观点一直很流行,其依据是《行政诉讼法》第5条。但这一观点在理论上是有问题的,存在着很大的争议;[1]在实践上它也经不起检验。对此,笔者想从一个案例谈起。
  案情:
  1992年6月,广东某市A公司与香港C公司合资兴办了一家中外合资公司,但实际上只有A公司进行投资和经营,香港C公司纯属挂名而已(即所谓的“假合资”),其负责人温某自任合资公司董事长。1995年8月,因资金短缺,A公司引入香港B公司投资,顶替原C公司股东地位。1995年11月,双方签订了经营该合资公司的《补充合同》,连同原合资公司关于C公司退出合资公司的董事会决议书、A公司和C公司及香港B公司的三方权益转让书、香港B公司委派董事和董事长人选的委托书,以及合资公司新的董事会组成人员名单等材料报送市外经委,获批复同意,并换发了新的《外商投资企业批准证书》。至此,香港B公司在法律上成为该合资公司的外方股东。根据合同规定,董事长由香港B公司委派,副董事长由A公司委派。
  但其后,A公司委派的合资公司副董事长、总经理温某私自挪用资金,双方遂发生纠纷,A公司即拒绝到工商局办理变更股东的登记手续。1997年7月,温某以A公司名义起诉香港B公司“违约”,要求宣布合资关系无效、B公司退出合资公司。1999年7月,省高院民事终审判决认定,合资关系合法、有效。2000年4月,工商局和外经贸委在联合年审时,发现该合资公司在新的批准证书颁发后一直未作工商变更登记,故责令合资公司补办变更登记手续。合资公司提交原整套报批材料,以及现董事会3/4董事(外方2名,中方1名,温某拒签)的签名,向工商局办理了股东和法定代表人的变更登记。2002年7月,A公司负责人温某起诉工商局,请求判决撤销工商变更登记的具体行政行为。
  法院一、二审均判决撤销工商局对合资公司作出的变更登记,理由是:《企业法人登记管理条例施行细则》第44条离婚不离婚是人家自己的事第1款第2项规定,外商投资企业改变登记注册事项,申请变更登记时,应提交“董事会的决议”,工商局在合资公司没有提交“董事会决议”的情况下,作出了变更法定代表人的具体行政行为,故工商局变更登记的行政行为“缺乏实质要件”。
  上述个案中法院的观点具有相当的代表性。这种司法审查的缺陷是:
  第一,在审查具体行政行为是否符合法律、法规或其它规范性文件所要求的条件时,只重视了形式上的要求,忽视了具体行政行为的实质性内容。《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。据此,一般认为,对于具体行政行为的司法审查,以合法性为原则。但是,对于“合法性”的内涵究竟如何理解和掌握,却始终没有一个明确的标准。行政法学一般认为,行政行为的合法要件主要有三:行为主体合法;行为内容合法;行为程序合法。对于具体行政行为的“合法性”,理论上的一般表述是行为主体合法、行为权限合法、行为内容合法、行为程序合法以及行为形式合法等。[2]但这种表述只是行政法学上的一般理论概括,因此,“合法性”的内涵和合法性的标准,实际上属于司法裁量权的范围。
  司法实践目前存在的一个共同倾向是,对合法性的内涵理解过于狭窄,将具体行政行为的合法性简单地等同于形式合法,而不包含实质合法。从法理上来说,具体行政行为的合法性不仅要求行政行为应当符合法律的外在规定,即符合主体、权限、内容和程序等方面的规定,而且也要求行政行为应当符合法律的内在精神,即符合法律的目的、符合公正原则等。前者属于形式合法或叫外在合法,后者属于实质合法或称内在合法。我国的司法实践长期习惯于从形式合法的角度来理解行政行为的合法性,回避了实质合法的问题,实际上人为地缩小了合法性审查的外延。
  本案中,法院进行合法性审查的依据是国家工商局的《企业法人登记管理条例施行细则》,该细则第44条第2项规定应当提交“董事会的决议”;由于没有提交“董事会的决议”,法院判决撤销具体行政行为。对于“董事会的决议”,如果从形式上理解,是指“董事会的决议书”这一书面文件,如从实质上理解,应指存在于“董事会的决议书”中董事会对该变更事项所达成的全体一致或法定多数的意见。案中合资企业《补充合同书》已经规定董事长由香港B公司委派担任;而且,在补办变更登记时,合资公司还提供了A公司除温某以外的其它3/4多数董事签名的“董事会成员名单”。这足以表明:双方以及董事会集体对董事长人选是协商一致了的,董事会实质上达成了决议,具备合法性的实质性条件。法院以缺乏“董事会决议书”为由判决撤销工商局的具体行政行为,理由是不充分的。
  第二,在进行合法性审查时,拒绝对抽象行政行为合法性的考虑,

  ······

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