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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政审批制度改革的理念重塑
【英文标题】 Re—construction of Reforming the System of Administrative Examination and Approval
【作者】 杨海坤顾爱萍
【作者单位】 苏州大学法学院江苏省人民政府法制办公室
【分类】 中国法律思想史
【中文关键词】 有限政府;行政公开;诚实信用;正当程序;责任政府
【英文关键词】 Administrative Examination and Approval;Reform;Theory
【文章编码】 1005—0078(2004)02—018—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 18
【摘要】

行政审批制度改革及其体制重建是一项复杂的系统工程,是一个长期的、循序渐进的过程,需要有稳定、持续的改革理念的价值指引和支撑。行政机关只有深刻认知、真正确立起权力有限、行政公开、诚实信用、正当程序、便民、高效、公共服务、责任政府等基本行政价值理念并以之为改革的理论指南,行政审批制度改革才有可能取得预期的目标。

【英文摘要】

It is hard to reform the system of administrative examination and approval.Only after some basic ideas,such as limited power,administrative openness,good faith,due process,high effectiveness and public service are established and regarded as theoretical guide,can the reform achieve its goal.

【全文】法宝引证码CLI.A.113191    
  近年来,全国上下正在推行的行政审批制度改革,既为我国加入世贸组织的形势所要求,也是我国建立和完善市场经济体制这一战略目标内在动力的驱使。
  行政审批制度改革及其体制重建,是一项复杂的系统工程,受制于体制的“历史状态”,与国情、文化、地区差别、发展阶段和水平、行政相对人的制度认知和适应能力等因素相关度极大。另外,我国正处在新旧体制的转换时期,新的体制尚未完全建立,行政管理还承袭着旧体制的强大惯性,不可避免地在一定程度上延续旧体制的管理观念和管理模式。[3]因此,行政审批制度改革必然是长期的、循序渐进的过程。
  “东西方不同国家政府改革的实践证明,改革首先应当体现为政府理念的革新,政府理念革新是政府行为变革乃至行政体制变革的价值基石”,是“行政体制改革乃至行政发展的原始动机和动力源泉”,[4]改革不是权宜之计,而是政府角色定位、政府行为观念、政府行为方式的根本转变。[5]“任何一项事业的背后都存在某种决定该项事业发展方向和命运的精神力量。”[6]没有稳定、持续的改革理念的价值指引和支撑,行政审批制度改革就必然是“撞墙式的条件反射……,改革往往是一次次短浅地陷入‘循环怪圈’的泥潭,而无法取得改革的制度成果。”[7]
  目前,虽然我国的行政审批制度改革取得了令人瞩目的成绩,然而,“由于改革具有环境推动的诱致性和在传统体制下单兵突进的特点,改革过程中明显缺乏理性的制度设计和明晰的理念支持,这使得改革在取得巨大成就的同时导致了一系列严重的问题”,[8]最主要的是目前的改革大多是“应急型、浅层型和减量型的”。[9]
  结合我国二十多年来在行政管理领域改革的实践,我们认为,行政机关只有深刻认知、真正确立权力有限、行政公开、诚实信用、正当程序、便民、高效、公共服务、责任政府等基本行政价值理念并以之为改革的理论指南,行政审批制度改革乃至行政管理体制改革才能取得预期的目标。
  一、树立有限政府的理念
  在计划经济体制下,政府的作用是全方位的,政府成了一个无所不包的全能政府,扮演了“全能的父爱主义”的角色,行政行为打破了经济运行的一般规律,市场的供求、企业的发展,甚至社会生活的一般事务全靠政府的审批来运作。[10]我们为此付出过沉重的代价。而事实上,政府不可能是万能的,也不应该要求它万能。在市场经济体制下,应坚持以市场为本位,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。
  在西方国家,行政权的存在一直被认为是一种“必要的恶”,每一项行政权在达到它的某些价值预期的同时,都会逻辑地暗含着许多消极影响和腐败机会。北大法宝,版权所有
  在此意义上,米尔顿·弗里德曼说:“每一项政府措施都背着一个大烟囱。”[11]因此,政府权力应当是有限的。林肯说过:“政府应当去做人民根本做不到的或以各自的能力不能做得很好的事”。[12]政府干预经济的惟一合理性在于市场失灵的存在,政府行政审批不是政府对社会资源的任意处置、随意分配甚至“施舍”给行业或企业,而是在市场机制失灵或者成本过高的前提下,从成本收益核算结果经济的目标出发,对于市场配置资源的修正。[13]
  根据世界银行《1997年世界发展报告》对政府职能定位的描述,一个有效政府不应该是主宰社会,而应该是“鼓励和补充私人企业和个人的经济活动”;不是作为增长的直接提供者,而是“合作者、催化剂和促进者”;“政府应当集中于对各种起关键作用的核心公共活动”,包括建立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等。[14]所以说,“政府应当是以市场、社会为前提的功能补位性行政或是助动式行政,政府是对市场及社会功能缺陷的替补,是市场调节和社会自治的剩余物。”[15]“政府行政只能局限于弥补‘社会不能’和‘市场失灵’的职能定位上。”[16]
  二、树立行政公开的理念
  有人说距离产生美,神秘产生权威。传统体制下的政府就是在这种神秘的氛围中保持权威的,政府的许多活动“只为官知,不为民晓”的现象相当普遍。必须看到,虽然神秘产生了所谓的权威,但也同时产生了距离和隔膜,特别是由于“暗箱操作”带来的腐败问题暴露了神秘政府的最大弊端。1967年美国司法部长克拉克曾说过:“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话,人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主,公众没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。当政府在每个方面影响每个人的时候,保障公民了解政府活动的权利,比任何其他时代更为重要。”[17]
  近年来,人们对于行政公开的需求日益强烈。随着中国的“入世”,“行政公开问题已经由道德自律转变为法律强制了”。因为政府承诺的及时通知义务、及时公布法律、法规及司法判决、行政决定的义务、设立咨询点的义务等无一不是强制性的法律要求,不容我们回避。行政公开是指行政机关的行政活动的过程应当是开放的,行政活动的结果应该向社会公布,行政相对人有权知悉并取得行政机关的档案资料和相关信息。行政公开已经“成为现代政府的基本要求,人们可以通过相关的政治信息,来行使监督国家机关活动的权力。同样更为重要的是,政府的提供信息也有利于形成社会凝聚力,使人民成为国家的一个成员而不是臣民和局外人。”[18]行政公开是民主政治的基本要求,“公开的目的,是在社会契约的原则之下,形成国家与社会、国家权力与社会权利深刻的互约机制,并最终使社会和谐有序,人民自由自主。”[19]对于行政机关来说,行政公开将使其置于公众的监督之下,以防止行政腐败,“阳光是最好的防腐剂”;对于公民来说,行政公开是对其知情权、参与权和监督权的肯定和保护。行政公开是人民政府向人民负责的表现,本身又是调动人民群众积极性的重要因素。
  三、树立诚实信用的理念
  诚实信用,其基本含义是行使权利、履行义务,应依诚实及信用之方法。这一原先适用于民法的基本原则,因其内在的合理内涵而具有极大的普适性,所以逐渐扩充至私法的全部领域,进而援用于行政法领域。
  行政机关实施行政许可必须讲诚实、守信用,不能任意撤销、变更已经生效的行政许可决定,对于行政相对人对行政权力的正当、合理信赖应当予以保护,也就是说,确需改变行政许可决定的,对于由此给行政相对人造成的损失应当给予补偿。
  行政机关恪守诚实信用的理念有利于形成行政相对人对法律的信仰。法律所要扼制的是人的随意性,所给予的是稳定的预期。当法律给人们带来稳定、安全、有预期的利益时,法律必将获得人们的信仰,这种信仰因法律由国家所定,国家又以政府为主体而传递至人们对国家、对政府的信赖,[20]从而发挥法律规范的安定性,维护社会秩序的稳定。
  而我国目前“行政许可行为缺乏稳定性和可预期性是当今行政管理实践中比较突出的问题”,行政机关执法随意、不信守承诺的情况很多,造成了社会经济资源的浪费和相对人合法权益的损害。很显然,这与WTO规则要求的政策和贸易措施的透明、可预见性和法律的安定性是完全不符的。因为加入WTO后,中国政府承诺,在法律适用和实施方面将采用统一、公正和合理的方式。政府在实施法律方面必须信守诺言,如果不能做到统一、公正、合理,那么,不仅会降低政府的公信力,还将背离政府的管理目标,影响政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失,更是长远的信誉损失。[21]
  四、树立正当程序的理念
  从某种意义上讲,法治的核心就是程序问题。伯尔曼形象地说过,“法律不是一整套规则,它是在进行立法、判决、执法和订立契约的活生生的人。它是分配权利和义务,并据此解决纷争,创造合作关系的程序。”[22]而在我国,“程序不健全是我国许可制度的最根本缺陷,也是导致官僚主义、滋生腐败的主要原因。”
  我们都知道,“正义要实现,但要以人们看得见的方式来实现”。如果行政行为的程序是正当的,那么,人们就不会怀疑其结果的公正性,就会信服它。程序的正当、合理就是“看得见的公正”。程序之所以重要,是因为现代社会,在实体上不得不赋予行政机关强大的权力的情况下,这种以防患于未然为主旨的行政程序,可以通过“事中”监控,弥补司法“事后”控权的不足,即将行政权的具体实施置于严密、公开的操作轨道之中,既防止行政权的消极无为,又限制行政恣意妄为,促使行

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