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【期刊名称】 《行政法学研究》
依法行政:从理论到实践究竟有多远
【副标题】 重庆市依法行政实践状况调查报告
【英文副标题】 Administration According to Law:How Far from Theory to Practice
【作者】 喻中【作者单位】 山东大学法学院
【分类】 法律社会学【中文关键词】 依法行政;调查报告;依政策行政
【英文关键词】 Administration According to Law;Report of Investigation;Administration According to Policy
【文章编码】 1005—0078(2004)02—100—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 100
【摘要】 在行政实践中,依法行政与依政策行政并存,这一现象有以下启示:在依法行政的理论探索中,需要认真对待理论与实践之间的差异;从依法行政实践的角度看,依政策行政具有有限合理性,是我国迈向现代化进程中特定历史阶段的必然产物;从社会学的角度来理解,依政策行政就是在依法行政;从研究方法看,依法行政的理论研究应当多作一些田野调查,更好地接近研究对象。
【英文摘要】 The coexistence of administration according to law and administration according to policy inspires US in the following aspects.First.we shall treat the differences between theory and practice seriously.Second,administration according to policy,with limited rationality,is the necessary outcome of our special history phrase in the course of modernization.Third,administration according to policy is administration according to law in the angle of sociology.Forth,the theoretical study of administration according to law shall be close to practice.
【全文】法宝引证码CLI.A.113184    
  一、引言
  按照理论界的一般看法,依法行政的基本内涵大致包括以下几点:第一,依法行政的主体是行政机关;第二,依法行政的“行政”,是行使行政权力,实施公共管理;第三,依法行政所依之“法”,是法律、行政法规、地方性法规和规章;第四,依法行政的内容包括法律授权与依据法律;第五,对行政机关是否依法行政必须加强监督;第六,依法行政的目标是保障公民权利。[1]理论界对于依法行政的这些要求在实践中得到了多大程度的实现?实践中的依法行政又是如何运作的?实践中的依法行政又为依法行政理论的研究提出了哪些要求?为了打通依法行政的理论与实践之间的视界阻隔,我们以两者之间的矛盾为焦点,进行了一次实证研究。
  这次实证研究以重庆为例而展开。做出这样的选择是因为,重庆是我国内部地区惟一的直辖市,是大城市也是大农村,经济和社会发展相对滞后。在全市范围内,既有相对发达的都市经济圈,也有相当数量的国家级贫困县,存在着经济、文化发展水平差异较大的矛盾;政府既要推动经济持续快速发展,又要维护社会稳定,面临着巨大的投资需求与扶持数量众多的弱势群体之间的矛盾;依法行政需要大量的地方性法规、规章去实施国家的法律,但过快的地方立法速度又会带来立法质量不高的消极后果,以及立法规模扩张与行政执法能力不足的矛盾,并导致很多地方性法规、规章制定出来之后,无法得到切实有效的执行……。这种理论与实践之间的反差与矛盾,既见之于重庆,但却不是重庆独有的现象,在广大的西部地区甚至全国范围内,都具有一定的普遍性,因此,对重庆依法行政的调查研究,对于全国各地尤其是西部地区抓住现实问题、进一步推进依法行政,都具有较强的参考价值与借鉴意义。
  二、调查研究的思路与方法
  从依法行政理论与依法行政实践之间的矛盾出发,我们设计了以下几个方面的假设。这些假设也是我们调查研究的出发点。我们的基本思路是,通过证实或证伪的方式,来测度当前的依法行政理论与依法行政实践之间,到底存在着多大的、什么样的矛盾与冲突。
  假设一:依法行政的理想状态是按照国家法律来规范行政行为,并恪守职权法定、法律优先、法律保留等基本原则,其目的是要确保法律对于行政的至上性。但是,在依法行政的实践过程中,在执行法律、法规和规章的同时,各级党组织的文件、领导者个人的意志更可能成为依法行政的依据。
  假设二:按照行政法学理论,依法行政可能面临着多种价值理念的选择与冲突,如管理论、控权论、平衡论、公共利益本位论等等。在实践中,这些价值理论也许都受到了一定的关注,但是,注重公务人员自身利益的“利益行政”依然占有相当大的份额。
  假设三:中国二十多年来以经济市场化和政治民主化为目标的改革,大大推进了行政法治的进程。在这一制度变革过程中,作为行政法治之核心制度的行政程序得到了相当程度的发展。[2]但在实践中,影响依法行政的一个消极因素恰恰可能是行政程序不完善。
  2002年3月,以这些假设为中心,我们设计了一份问卷,在重庆范围内作了一次调查。为了真实地把握依法行政的理论与实践之间的差距和矛盾,我们采用的是不记名的问卷方式。为了更广泛地听取不同群体对重庆市依法行政状况的看法和意见,我们把受访者分成三个部分:一是行政机关公务员,他们是依法行政的直接的执行者;二是行政相对人,他们是公共行政管理的对象;三是人大代表和政协委员,他们是依法行政实践中强有力的监督者,我们设想,这三个群体大致可以代表整个社会对一个地区依法行政的总体评价。因此,在我们准备的1800份问卷中,向行政机关公务人员、行政相对人、人大代表和政协委员分别发放了600份。但仅回收到794份,回收率仅为44%。
  表1:被调查人员职业分类统计
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  ┃      ┃ 厅局级  ┃ 县处级  ┃ 其他职别 ┃非行政机关 ┃ 专业技 ┃      ┃      ┃
  ┃ 职业   ┃      ┃      ┃      ┃      ┃     ┃工人农民  ┃ 其他   ┃
  ┃      ┃ 公务员  ┃ 公务员  ┃ 公务员  ┃的国家干部 ┃ 术人员 ┃      ┃      ┃
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  ┃受访人数  ┃  100   ┃  94   ┃  141   ┃  206   ┃  50  ┃  106   ┃  85   ┃
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  ┃所占比例% ┃  12.59 ┃  11.84 ┃  17.76 ┃  25.94 ┃  6.03 ┃  13.35 ┃  10.71 ┃
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  从表1可以发现,在回收到的问卷中,受访者集中在国家机关公务人员,这个群体合计占到了受访者的70%。其中,厅局级公务员、县处级公务员所占比例较高。由于本次调查不记名,受访者“直抒胸臆”,可以较准确地说明行政者与监督行政者对依法行政的评价,也基本能反映国家公务人员自己对依法行政或者说对本职工作的一个自我评价。向工人、农民及其它行政相对人发放的问卷回收率太低,从而极大地影响了本次问卷的总回收率。这种状况一方面说明了本次调查得来的数据没有充分反映这个群体的意志和评价;另一方面也间接地说明了这个受访者群体对实践中的依法行政问题态度冷淡。
  这是本次调查的一大特点,在某种意义上也是一种缺陷,说明我们的调查工作还有不足。
  三、调查发现与分析
  通过对回收问卷的统计与分析,我们发现,在依法行政的一般理论与依法行政的具体实践之间,确实存在着多重矛盾,主要表现在以下几个方面。
  第一,行政管理过程中,依法行政所依之“法”的内容,不仅理论界有一些争议,众多的国家公务员也处于摇摆不定和模糊不清的状态。调查的结果表明,当法律与上级意见发生矛盾时,仍有9.82%的受访者选择“按照上级意见办事”(见表2)。当然,绝大多数受访者还是选择了“依法办事”,这个比例已经占到了78.59%。但是,我们不能忽视那近10%的受访者的选择,那种“按照上级意见办事”的观念和习惯,在实践中根深蒂固。它反映了在中国的现实条件下依法行政所面临的尖锐冲突。笔者甚至怀疑,当上级意见与法律相冲突时,是不是真有78.95%的执法者会在实践中选择依法办事。因为,受访者回答问卷,有时是根据理想而不是自己的实际行为。表3证明了我们的猜测,说明78.59%的受访者的选择仅仅是一种主观设想或者说是希望。因为,当我们把问题改成“在实际工作中,当上位法与下位法发生冲突时”,让受访者回忆实践中的做法,结果是,选择“请示领导决定”及“执行下位法”的分别有38.04%和10.58%,两者相加几乎占到了一半(见表3)。这个数据表明,在以公务员为主的调查对象中,“依法行政”还没有在实践中获得优势地位;说明实践中的依法行政还不容乐观,说明“依领导意志办事”等行政方式还有相当大的空间;说明行政管理实践还没有实现从“人治型行政”到“法治型行政”的转变。
  表2:当上级意见与法律冲突时,执法该如何选择?
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  ┃  答案选择  ┃ 按上级意见办 ┃  依法办事 ┃  拖一拖再说 ┃  其他 ┃
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  ┃  受访人数  ┃  78     ┃  624    ┃  55     ┃  22  ┃
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  ┃  所占比例% ┃  9.82    ┃  78.59  ┃  6.93    ┃  2.77 ┃
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  表3:当上位法与下位法冲突时,在行政工作中实际是怎么办的
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  ┃ 答案选择  ┃ 执行上位法 ┃ 执行下位法 ┃ 自我判断决定 ┃ 请示领导决定 ┃  其他 ┃
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  ┃ 受访人数  ┃  289    ┃  84    ┃  78     ┃  302     ┃  6   ┃
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  ┃ 所占比例% ┃  36.40  ┃  10.58  ┃  9.82    ┃  38.04   ┃  0.76 ┃
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  再看表4,有四成以上的受访者认为,法律之外的国家政策和共产党中央的政策等等文件也属于依法行政所依之法。显然,这种对“法”的认识与我国《立法法》对“法”的界定存在着较大的差距,与法学理论界的主流观点也大相径庭。对此应当如何评价呢?
  表4:与社会主义初级阶段的国情相适应,依法行政所依之法是指
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  ┃      ┃由立法法所规定的宪法、法律、行政法规、 ┃除上述规范性文件外,还包括国家的政策 ┃
  ┃ 答案选择 ┃                    ┃                   ┃
  ┃      ┃地方性法规、规章等规范性文件      ┃和共产党中央的政策等其他规范性文件  ┃
  ┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
  ┃ 受访人数 ┃  400                 ┃  325                ┃
  ┣━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━╋━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┫
  ┃所占比例% ┃  50.38               ┃  40.93              ┃
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  依法行政所依之“法”到底包含了哪些内容?理论界的代表性观点认为,这个“法”包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章。然而,在实践中,国家政策和共产党中央的政策,常常也是依法行政的依据。在本文的最后部分,将对其理由作进一步阐述。表4中的数据则反映了这种观点的现实基础。这样的看法尽管会遭到理论界的反对,我们还是认为,仅仅在操作层面,依照党和国家的政策行政,只要这些政策没有违反法律的规定,依照这些具有普遍约束力的政策行政,自有其不容否认的合理性。如果国家政策、党的政策与法律发生矛盾,那是涉及政治的问题,在行政机关依法行政这个领域是无法解决的。
  由此可见,在“法”的认识问题或行政的依据问题上,依法行政理论所理解的“法”与依法行政实践所执行的“法”还存在着较大的冲突:在经过严格的立法程序制定出来的“法”成为依法行政的依据的同时,党中央和国家的政策性文件,甚至其它规范性文件也是依法行政的重要依据;在应该服从法律统治的行政领域,还有很大的空间被非法律形式的意志占领着;新世纪中国的依法行政,在实践中,基本上还处于依“法”行政与依“政策”行政的双轨制运作时期。对于这种矛盾与冲突,不放在中国社会主义初级阶段这个特定的时空中,是难以理解的。
  第二,在追求依法行政的价值目标时,行政管理者存在着多种选择。我们的调查表主要列举了管理论、利益论、平衡论与公共利益本位论。这四种理论大致代表了我国行政法学界对行政法价值选择的主要观点。表5说明,在受访者看来,公务员群体普遍不重视行政效率与社会公共利益,选择这两种价值倾向的大致都是12%左右,选择“平衡论”倾向的比例也不高。与这几个倾向的较低被选率相反,接近一半的受访者在匿名问卷的前提下,非常坦诚地选择了重视“好处”的“利益行政”(44.33%)。这说明,行政权在运作过程中的利益化倾向已非常突出。
  实践中重视“好处”的利益行政与行政权应当承担的促进公共利益的价值目标又形成了一对矛盾。
  从理论上讲,行政权源自人民,是通过人民代表大会的授予才取得的,应该为促进人民利益而行使行政权,才符合人民代表大会对行政授权的初衷。实践中的行政权在较大程度上成为行政机关追求自身利益的工具,是一种典型的权力异化现象,

  ······

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