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【期刊名称】 《法学论坛》
论我省新形势下的地方立法
【作者】 江守涛李晓宁刘善贵【分类】 地方自治法
【期刊年份】 1989年【期号】 3
【页码】 22
【全文】法宝引证码CLI.A.110618    
  地方性立法是我国整个立法工作的一个重要组成部分、搞好地方性立法对于完备我国的法律体系协更好地调整区域性关系,扎实而有效地贯彻执行中央“一手抓建设和改革,一手抓法制”的战略方针具有极其重要的意义。
  所谓地方性立法,是指省、自治区、直辖市的人大及其常委会以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,按照立法程序制定、修改或废止本行政区域内具有法律效力的规范性文件的活动。这个定义表明,(一)地方性立法权是有一定限制的,并不是各级人大都有的一种权力;(二)地方性立法是一种有秩序的活动,有立法权力的机关必须依照法定程序来制定地方性法规。其制定程序大体是:地方性法规议案的提出;地方性法规的草拟;地方性法规的审议;地方性法规的通过;地方性法规的颁布与实施。地方性法规具备法律本身所固有的完整性,其内容一般包括制定目的、立法依据、基本原则、适用范围、主管部门、权利义务、法律责任、生效时间等、制定要求,可将地方性法规分为以下几类:一是执行性地方性法规,即以执行某项特定的法律而制定的地方性法规。例如全国人大及其常委会颁布的法律,规定由省人大及其常委会制定实施细则、施行办法的;为保证宪法法律、行政法规和全国人大及其常委会决议、决定在本行政区域内的实施,需由省人大及其常委会制定地方性法规的,等等。执行性地方性法规可以就执行某项法律的整个内容作出规定,也可以就执行某项法律的部分内容作出规定,还可以就执行某一项法律的某一条甚至某一条中的某一款作出规定。既然执行性地方性法规是为执行某项法律所制定的,因而,如果它所执行的法律作了修改和废止,那么,它也必须随之修改和废止。二是补充性地方性法规,即为补充说明某项法律而制定的地方性法规。其特点是,对那些法律不宜直接作出规定或不宜详细规定的内容,依据本地区的实际情况加以补充,因为我国的社会主义法律体系刚刚建立,还有特于逐步完善,特别是一些具体的专门法在制定时,由于受到时间环境和形势的限制,不可能一下子完美无缺。随着时间推移和形势的发展,这些法律还会出现一些空白点,因而有必要采取补充的办法,由地方性法规来弥补这些空白。三是自主性地方性法规,即不是为了执行或补充某项法律,而是根据本地区实际需要而制定的地方性法规,例如根据本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族等方面的具体情况,需要制定或批准的地方性法规等。自主性地方性法规的特点是,其内容都是国家尚无专门法律或行政法规加以规定的。
  地方性法规的表现形式不一,但它们都有着共同的特点:(一)地方性法规都是地方国家权力机关依照法律程序所制定,并且一同制定地方性法规的地方国家权力机关的法律职权相联系:(二)都是将宪法、法律和行政法规同本地区实际相结合的产物,且皆服从于宪法、法律和行政法规,而不得同宪法、法律和行政法规相抵触;(三)其效力范围皆同一定行政区域相联系,所调整的社会关系亦仅限于本行政区域内。了解地方性法规的特点,对于防止滥用“地方性法规”这一法律术语,加强地方性立法的科学化,提高地方性法规的质量,有着重要的意义。
  依法搞好地方性立法,是地方国家权力机关的一项重要职责。要搞好地方性立法,除了搞清楚地方立法概念、程序及地方性法规的概念、类型、性质、内容、特点外,把握住新形势下的立法思想、立法重点和立法原则,对一进一步搞好地方性立法起着关键的作用。
  立法指导思想是一切立法者进行立法活动的理论依据,它反映了立法者根据什么思想理论立法和立什么样的法。因而,立法指导思想的正确与否,决定着立法活动的成败,要坚持正确的立法思想,立法者必须首先明确两点:一是立法不能脱离本国的国情,二是立法不能脱离本行政区域当时的客观现实。从某种意义上说,立法指导思想是一个国家一定国情的产物。中国是社会主义国家,它的国情决定着必然以马列主义毛泽东思想为立法的总的指导思想。但是,法律又是时代的反映,立法的指导思想总是要随着时代的擅进而擅进。因为法律是调整一定社会关系的行为规范,是一定的社会经济、政治、文化的反映,而社会关系和社会经济、政治、文化又总是不断地发展变化的。如果立法思想不随时代的擅进而擅进,就无法适应和调整不断变化着的社会关系,最终使立法工作因脱离实际而流于形式。
  根据我国的国情和我省的实际情况确立的立法指导思想应当是,以党的十三大和中共山东省第五次代表大会会议精神为指针,坚持党在社会主义初级阶段的基本路线,坚持法制工作为“一个中心两个基本点”服务的方向,根据国家立法工作的进程和山东省全面改革开放、加速经济建设的要求,在广泛地调查研究和充分科学论证的基础上,有计划有步骤地在我省建立起一整套与国家法律相配套、同我省改革建设相适应的经济、行政地方性法规体系。
  十年来,我省地方性立法工作取得了很大成绩,但从发展社会主义商品经济,建设社会主义民主政治,健全社会主义法制的需要来看,还远远不能适应新形势的要求。其中最主要的一点是,大批的地方性法规特别是许多亟待制定的地方性法规还没有制定出来,而这么多的法规要在较短的时间内全部出台几乎是不能的,这就必然牵扯到立法重点的确定问题。总的看,确定重点立法项目必须适应我省改革、开放和经济建设的需要,适应我省社会主义民主和法制建设的需要,适应加强人大常委会自身建设的需要。紧紧围绕建立社会主义商品经济新秩序这个中心开展工作,做到统观全局,提纲挈领,主次分明。基于上述认识,我省当前制定地方性法规确立的重点应当是:
  一、制定有关经济建设、体制改革、对外开放和建立社会主义商品经济新秩序方面的地方性法规。例如,关于经济建设方面可制定山东省经济技术开发区管理条例;山东

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