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【期刊名称】 《当代法学》
村庄纠纷解决:主体与治权
【副标题】 皖中葛塘村调查【作者】 陈柏峰
【作者单位】 中南财经政法大学【分类】 地方自治法
【中文关键词】 纠纷解决;主体;治权;乡村组织【文章编码】 1003-4781(2010)05-0022-10
【文献标识码】 A【期刊年份】 2010年
【期号】 5【页码】 22
【摘要】

主体和治权是村庄纠纷解决机制的两个重要要素。皖中葛塘村的经验调查表明,村庄缺乏原生型内生权威,而乡村组织体系日益松弛,村干部日益退出村庄纠纷解决场域,这甚至导致一段时间内“混事者”介入村庄纠纷解决。纠纷在村庄内无法得以解决,农民只好不断上访。乡村干部的作用空间变小,重要原因在于乡村组织的治权日益丧失,缺乏调解纠纷的权威和资源。治权的丧失还导致了一些村庄纠纷的产生。完善村庄纠纷解决机制应当从主体和治权两个方面着手,完善乡村组织,并赋予其足够的治权。

【全文】法宝引证码CLI.A.1152979    
  一、纠纷解决机制的两个要素
  纠纷解决是我们在农村调查中一直关注的一个专题问题。对不同个案村庄的纠纷进行深入调研,将纠纷解决放入村庄整体环境中进行研究,并从中提炼问题意识,发现学术问题,这是我们的惯常研究进路。在研究中,并不预先设置关于纠纷解决的调研指标体系,而主要进行半结构化,有时甚至是无结构的访谈,受各地情况差异和调查偶然性的影响,每次调查获取的实证材料侧重点有所不同。而且,由于我们的研究视角不断转换,研究兴趣不断转移,理论准备不断深化,因此从调研材料中提炼的问题也有所不同。
  在过去的研究中,我们一直较为关注村干部在纠纷解决中的作用。在鄂南陈村的调研中,我们发现由于村干部权威的缺乏,使其在村庄纠纷解决中并不能起到十分积极的作用。{1}在皖北李圩村的调研中,我们发现村干部在纠纷解决系统中始终处于核心地位,村庄中几乎所有的纠纷直接或间接都是经过他们调处的,纠纷调解工作已经成了他们最主要的日常性工作。村干部日益被纳入国家的正式纠纷解决系统中,其调解工作正被国家一步步规范化。{2}此外,在豫南宋庄村调查中,我们还关注了乡镇干部、派出所民警与村庄的身体距离对纠纷解决的影响。{3}这些研究主要局限于主体对纠纷解决的影响,未能关注纠纷解决主体运作的治权问题。这里的纠纷解决主体,主要指党和国家深入基层的组织体系。在纠纷解决乃至于所有的乡村治理事务中,这种组织体系颇为重要。近代以来的国家政权建设,其中一个重要内涵就是将完备的政权组织体系有效地深入到乡村社会中,从而奠定中国从传统国家迈向现代国家的基础。然而,仅有完备的乡村组织体系,没有能够赋予其有效运作的治权,乡村组织的作用往往无法发挥出来。
  在乡村治理研究领域,最早提出治权问题的是李昌平。他认为,农村上访日渐增多,原因不在于信访制度有问题,也不是农民维权意识的兴起,而是因为乡村两级丧失了治权。在李昌平那里,乡村治权主要是指乡村治理的经济基础,主要是集体土地所有制。由于集体土地所有权的虚置,集体经济空壳化,乡镇企业破产,乡村治理由“块块为主”变为“条条为主”,导致乡村治权逐步丧失,从而使乡村治理无法有效达成,农民权利无法得到有效保障和落实,上访遂急剧增多。[1]申端锋最近的研究进一步丰富了对治权的认识。在他看来,乡村治权乃是对乡村权力与治理资源关系的一种概括,是指乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力。他将治理资源分为两大类,即物质性资源和权威性资源,物质性资源主要是指乡村组织所拥有的物质和财政资源,包括集体土地、乡镇企业等;权威性资源指乡村支配农民的手段与制度,如综合治理、“两工”制度等。{4}(P22)
  本文基本接受上述对治权的认识,并认为主体和治权是纠纷解决的两个重要要素。这里的主体是纠纷解决主体的统称,它主要指代乡村组织,也包括更广泛意义上的民间纠纷调解人。乡村组织一般是国家政权组织或得到国家政权认可的社会自治组织。民间纠纷调解人一般是在民间社会享有威望的个人,这些个人其实也处在某种组织结构中。在社会学意义上,组织就是由许多个人经过排列组合形成一个可标识、有功能的统一体。权威人物具有威望,也能在某些方面粘合、凝聚人群,形成一个特定的结构。权威人物的背后一般也存在某种组织结构,不过这种组织结构并未得到国家政权的正式认可。例如,豫南村庄中的“老掌盘子”,在村庄中有一定的解决纠纷能力,其背后就是由于村庄中存在小亲族这种组织结构。{5}
  本文所说的治权是指主体配置、调动资源进行纠纷解决的能力。如同申端锋在研究上访时的概括一样,在纠纷解决中,主体所能调动的资源包括物质性资源和权威性资源。在过去的纠纷解决研究中,研究者常常论及“人情”、“面子”对于解决纠纷的重要性。10年前强世功、赵晓力等人曾对“炕上开庭”的微观个案的研究早就揭示,基层政权为了达到自己的目标,在权力运作上必须借助作为支点或导管的村支书,运用人情、面子等种种行动策略和权力技术。[2]我也在对影片《秋菊打官司》的个案分析中指出,国家能力的有限使得基层干部游走在国家正式的制度文本和乡村的本土经验之间,刻意保护村干部的“面子”等社会资本,以保证他们在村庄中能借助于这些社会资本完成公共职能,提供公共服务。{6}这些研究已经意识到了人情、面子构成了主体在纠纷调解中可以利用的资源。更多研究涉及到的民间权威人物的纠纷调解,显然也是利用这些资源。它们显然属于制度外的权威性资源,乡村组织对这些制度外的权威性资源的应用,正说明制度内权威性资源,以及物质性资源在纠纷调解中的不足。
  既有的某些研究虽然触及到了主体和治权这两个纠纷解决的维度,但由于还比较缺乏明确的意识,对乡村纠纷解决的认识还存在一些盲区和缺陷。尤其是缺乏对治权的明确认识和完整分类,未能认识到治权构成了乡村组织进行纠纷调解的基础。由于种种原因,中国乡村的绝大部分纠纷不可能依靠法院解决,而主要依靠(也需要)乡村组织的调解,因此乡村组织的治权在中国就有着非同寻常的重要意义。本文将以2009年7月在安徽长丰县庄墓镇的几个行政村(主要是葛塘村)的经验调查材料为基础,讨论1980年代以来葛塘村的纠纷及其解决的变化,并在此基础上讨论乡村治权对纠纷解决的重大影响。
  葛塘村隶属于安徽省长丰县庄墓镇。长丰县位于合肥市以北100公里左右,江淮分水岭横穿县中南部。长丰县地处江淮平原,地形平坦,境内岗地与洼地交错,海拔在18m到106m之间。县境气候温和,四季分明,年平均降雨量960mm,年均气温15°C。庄墓镇位于长丰县中北部地区。葛塘村离庄墓镇约2公里路程,全村有9个自然村,12个村民小组,共1400人左右。每个自然村大多有一个或两个大姓,另有若干户小姓。葛塘村全村耕地面积2300余亩,人均耕地1.5亩左右。全村也全都通上了公路,其中有六个自然村通了水泥路。全村目前几乎没有村级公共财产,唯一可以算作公共财产就是几口灌溉水塘。其中老葛塘当年为全公社共同建造,虽一直是葛塘村在使用管理,但近年已经被镇政府承包给人养黄鳝,同时由于年久失修,目前所能储水量也相当有限。另外,几乎所有村民小组还有自己公共池塘,但也由于年久失修而灌溉能力有限。
  二、纠纷解决中的村庄权威
  贺雪峰等人依据村庄能否自主生产秩序,将村庄秩序区分为内生秩序和外生秩序两种类型;根据自主生产秩序能力不同,将内生秩序又划分为原生秩序和次生秩序两种类型。{7}与此相对应,我们可以将村庄中占主导地位的纠纷解决主体划分为内生权威和外生权威,将内生权威又划分为原生型内生权威和次生型内生权威。内生权威是来自村庄内部的纠纷解决主体。原生型内生权威主要来自村庄传统,是非正式组织下的产物,如宗族头人、小亲族内的老掌盘子等民间权威人物;次生型内生权威虽然也来自村庄内部,却主要依靠外来制度赋予,典型的如村干部。外生权威则来自村庄外部的权威力量,其权威来源大多来自国家力量,如政府干部、法官等。
  在不同的村庄中,占据主导地位的纠纷解决主体可能有所不同;但这主要是一种理想型的划分,在很多村庄中,可能存在多种类型的权威并存的情况。不过,由于国家政权建设和现代国家建构的进展,国家权力日益深入乡村,同时由于国家能力的限度,不得不采取“简约治理”{8}(P62)模式,次生型内生权威应当是一种较为主要的模式。在这种模式下,村干部来自国家基层政权的认可,是国家力量介入村庄的途径,国家力量保障了其权威来源的合法性,尽管名义上也许要通过村民选举;同时,他们来自村庄内部,其权威有一定的村庄内部基础,是构成村庄秩序的基础,也是外来国家权力发挥作用的基础。在这里,传统和现代并非冲突,而是相辅相成。
  (一)村庄缺乏原生型内生权威
  葛塘村是一个历史很短的村庄。虽然村庄所在大区域史上隶属楚地,历史悠久,但村庄本身的开发历史却较短。村民的祖先大多是太平天国战乱以后移入居住,村中历史较长的几大姓氏也未能形成强大的宗族。目前村中大多数家族都只有短时期家族历史,就是这种短暂的家族历史也被村民们遗忘,绝大部分人都不知道自己的家族来源。这些与南方家族动辄有几百甚至上千年家谱记载历史形成鲜明对比。在村民记忆中,村庄中历史上也没有精英人物居住。解放前全村都是几个城居地主的佃农,是一个完全的贫雇农构成的村庄。土改时,全村只有马庄有一个并不富裕的地主,他大约有三四十亩土地;很多自然村连富农都没有,最高成分都只是上中农。村庄中年老的村民说,他们听说解放前这一带的土地主要是一个居住在合肥的孟姓地主,村民步行一天也走不出孟家的土地。这一带村庄,大约是太平天国战乱后重新开发的,现有村庄的轮廓形成较晚,以贫雇农为主的村民应该没有深刻受到儒家传统文化的教化与塑造。葛塘村大概很早以来都是一个缺乏精英和原生型内生权威的村庄,是一个地方性规范发育较弱的村庄。
  现在,村庄中12个村民小组中,几乎每个小组都是一两个主要的姓氏,他们大致是同宗后代。一方面,在一个小组内,同宗后代又分成很多“份”,村民对“份”有一定的认同。但“份”的规模并不大,一般只有三四代,几户村民,最大的“份”也就十几户村民。在1980年代,“份”有一定的共同行动能力,在争水纠纷和日常斗殴中往往能够共同行动。但1990年代中期以后,“份”的共同行动能力逐渐衰退甚至丧失不存。这里的“份”与华北的小亲族不可比拟,首先是规模非常小,且目前大多数“份”内并无具有统合能力的权威人物。上升到有很多“份”的家族,就更加难以有一个权威人物能统合家族内的各种事务。事实上,在葛塘村一带,类似于华北农村的小亲族观念根本没有,更不用说南方农村的宗族观念了。再上升到村民小组层面,也没有能够起到统领作用的权威人物。在葛塘村,在一些村民组和“份”内,目前也还存在内生权威人物,他们可以调解小范围内的纠纷。大多数小组有两个以上的组长,每个小组长是“份”的代表,在水利灌溉合作时起作用。村民小组长的作用虽然在不断下降,但在某些紧急时刻,他们还能起到一定作用。比如,对于水利灌溉中的纠纷,一些村民小组长尚能调解;对正在激化的斗殴,他们也会主动劝架。
  在葛塘村全村来说,不同姓氏家族虽然有大小之分,但是却不存在一个“独大”的作为整体的家族。在这种情形下,村庄内即使有个别原生型内生权威,其作用也仅仅限于“份”内。“份”与“份”之间是平行的关系,没有哪一个“份”处于绝对优势的地位。而全村这样的不同“份”可能有几十个,整个村庄就是由这些不同的“份”拼凑起来,因此很难出现覆盖全村层次的原生型内生权威。从整个村庄而言,它只有数十个“份”所形成的一种平行结构。在这种情况下,即使每“份”中有一两个比较有能耐的人物能够在一定程度上统合份内事务,但是一旦上升到村庄层面,其影响就可以忽略不计。也就是说,没有任何一个或几个人物能够摆平村庄层面的公共事务。这与华北村庄大为不同。在华北村庄中,全村由数个规模上百甚至几百人组成的小亲族构成,每个小亲族内部能够自然产生出权威人物,他们可以调解小亲族内部的纠纷,也可以协调小亲族之间的纠纷。在葛塘村一带,任何人要村庄在村庄层面有威望就必须把所有“份”中的精英人物团结笼络起来,否则不可能,而要把那么多的团块中的精英人物都摆平并非易事,如此就形成了全村性内生权威的缺乏。
  (二)纠纷解决中的乡村干部
  乡村干部在村庄纠纷解决中曾经起到了非常重要的作用,这主要是在1990中期以前。那时的村干部的主要工作之一就是调解村民之间的纠纷。在访谈那时的老书记时,我们问他花费时间最多的工作是什么,他说是调解纠纷。不是收取税费,不是计划生育,这多少让我们有些意外。老书记说,那时的纠纷也多,几乎每天都在调解纠纷。1990年代中期,村庄里几乎每天都有纠纷,婆媳矛盾、邻里争吵、打架斗殴等,这些几乎都是生活的常态,人们习以为常。人们会为一点点小事就会大打出手,尤其是农忙季节为争水的打架非常多。那时候年轻人出去打工的还不多,在家里自然容易惹事生非,农闲时聚在一起,爱打架出风头。村干部调解的纠纷还大多是矛盾已经比较激化的,更多的纠纷可能是村民小组长调解的。
  人民公社时期后,生产队作为一种权威性力量嵌入村民的日常生活中。在改革开放后,虽然生产队改为了村民小组,但它作为家庭联产承包责任制中“统分结合”“统”的方面的意义还比较强。这主要体现在农田水利灌溉与建设上,葛塘村一带的水利条件还比较好,但只有集体合作起来,这种水利条件的“好”才能有效体现出来,因此水利灌溉一直以村民小组(生产队)为基本单位。村民小组长也因水利灌溉而显得非常重要,在水利灌溉的合作中也不断积累了权威。在1990年代中期以前,遇到纠纷,村民一般首先会找到村民小组长处理,即使是家庭琐事。他们会找队长“做主”,要队长去“评评理”。在农田灌溉等生产合作中,公共事务一般都由村民小组长安排,因此出现矛盾纠纷,他都可以出面调解。只有少数调解不成功的纠纷,或者在纠纷发生时就已发生斗殴的案件,才会给村干部调解。这个时期的村民小组长可能在调解纠纷中积累了一定威望,即便他们不干小组长后,村民还可能找他们调解纠纷。
  除了村组干部外,那时的乡政府干部也经常参与调解村民之间的纠纷。那时的乡镇干部一周到生产队两三次,参与组织农业生产,解决农田水利灌溉问题。一个老生产队长回忆说,1980年代,他们在农忙季节抽水,经常就睡在塘埂上,往往是天刚亮时,乡镇干部就来察看了。乡镇干部经常下乡,有时自然也会碰到村民之间闹纠纷,他们也会主动参与调解。由于乡镇干部要能成功将农业税费征收起来,就必须关心农民生产,从而需要经常下乡,于是总有机会参与解决农民纠纷。尤其是那些不同生产队,甚至不同村之间的村民由于争水而斗殴的纠纷,一般的村干部很难调解成功,只有乡镇干部出面才能解决问题。
  似乎从1990年代开始,乡村干部作为纠纷解决系统开始弱化,村民对此颇有想法。尤其是取消农业税后,乡镇干部日益退出他们的日常生活。很多生产队长说,他们现在一个乡镇干部也不认识了,连包村干部也不认识。他们说:“现在乡镇政府的人不下来,下来的人你不认识他,他们下来吃吃喝喝就走了,以前乡镇干部一周下来一次,现在他们坐在小车里。以前乡政府干部一周到生产队两三次,现在乡镇干部一年都见不到两三次。”乡镇干部不下乡,他们当然不可能参与村民纠纷的解决。当然,后文会有所提及,当农民遇到纠纷上访后,乡镇干部会出面协调,但这种做法只起到了一个中转作用,并没有从实质上解决农民纠纷。
  而村组干部也越来越少参与村庄纠纷调解。在葛塘村调研期间,我们发现村支书根本就不住在村里,而是住在镇上,她任村支书三四年来,从来没有调解过纠纷。另外几个主要村干部也几乎没有调解过纠纷。村民小组长也很少进行纠纷调解,他们都说,“小组长一年只有150元工资,没有钱补助,大家都不愿意干。”“乡里村里都有钱,村民小组没钱,事情最难干。生产队的田地也全部分下去了,做事情一点余地都没有。”这样,有的生产队最近几年换了好几个生产队长,因为到搞水的时候需要有个人撑头,否则村民小组长早就不存在了。
  如果说村民小组长是因为没有工资没有积极性调解纠纷,那村干部为何也无法参与调解呢?当地村干部工资高的有些离谱。村支书每年有2万多元的工资收入,其他村干部也有1万多元收入,而当地人均年收入只有3000元左右。村干部的工资收入乡镇干部的收入相差并不大。除此之外,主要村干部还享有养老保险、假期公费旅游等待遇。然而,享受这么高的工资待遇,他们不也没有进行纠纷调解吗?不过,乡镇对村干部的管理却颇为严格。自2007年开始,县里规定村级干部实施坐班制度并规定不定期的考勤。村干部需实行8小时坐班制、24小时值班制以及每日考勤制度。各村从周一至周六每天必须保证至少一人在办公室坐班,上午8:00-11:30,下午15:00-17:30,夜间20:00-6:00,且办公时间和村干部值班名单要向村民公布,同时规定要有值班记录。外出要请假,若擅自外出,3天以上扣发全年工资一半,5天以上予以停职。县、镇考勤领导小组将对村级坐班制进行不定期督查,发现缺勤有着严厉处罚。我们在镇文件中发现了相关批评、罚款的通报。
  每天坐班的村干部并非无所事事,而是忙于填写与制作各类报表、记录和档案。村干部认为,这类文字工作比征收农业税费更难,农业税费征收只是跑跑腿、磨磨嘴皮子的体力活,而现在都是些费脑伤神的脑力活,村干部总是用“搞得晕头转向”来抱怨这类报表和档案制作工作的难度。显然,他们的行事逻辑是“对得起上面”,并没有解决村庄内部问题。村里的调解档案记载“翔实”,却可能只是被“编”出来的。调查期间,笔者曾看到三份老年人协会参与调解的赡养协议,发现当事人均来自村干部家庭,后经查证,才知都是村干部“闭门造车”的成果,将非主职的村干部“制造”成当事人是避免在上级检查中,产生不必要的麻烦,毕竟没有一家农户愿意他人当面质问自己为什么不赡养老人。而现实中,却有老年人病后饿死多日才被发现的事情,村干部却不闻不问。由此可见,村干部的纠纷调解工作日益官僚化、程式化,却完全没有回应村庄的需求。他们在村庄纠纷解决中的作用几乎不存在。
  (三)纠纷解决中的“混事者”
  在葛塘村一带的村庄纠纷解决中,还有一类人物颇为引人注意,那就是“混事者”,当地村民称为“混事的”。“混事的”本意是指乡村混混,由于有的乡村混混在村庄内外混得开,因此可以参与纠纷解决。混事者一般在村庄中经济条件比较好,人缘比较广泛,有面子,能说会道,在各方面都吃得开,因此会被村民请去解决纠纷。纠纷解决中双方村民都需要给混事者面子,通过协调来解决纠纷。这种协调解决与传统乡村社会

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陈柏峰.暴力与屈辱:陈村的纠纷解决[A].苏力.法律和社会科学:一[C].北京:法律出版社,2006.

{2}陈柏峰.规则之治时代的来临?[A].苏力.法律和社会科学:三[C].北京:法律出版社,2008.

{3}陈柏峰.纠纷解决与国家权力构成[A].谢晖,陈金钊.民间法:九[C].济南:山东人民出版社,2009.

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{4}申端锋.维权与治权[D].武汉:华中科技大学中国乡村治理研究中心,2009.

{5}陈柏峰,郭俊霞.公的承载者:老掌盘子与小组长[J].开发研究,2008,(2).

{6}陈柏峰.秋菊的气与村长的面子[J]山东大学学报(哲学社会科学版),2010,(3).

{7}贺雪峰,董磊明.中国乡村治理:结构与类型[J].经济社会体制比较,2005,(3).

{8}黄宗智.过去和现在:中国民事法律实践的探索[M].北京:法律出版社,2009.

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