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【期刊名称】 《现代法学》
旅游环境税的国外实践及其对我国的借鉴
【英文标题】 Foreign Experience of Imposing Tourist Environmental Tax and Its Enlightenment
【作者】 邓禾【作者单位】 西南政法大学
【分类】 税收法
【中文关键词】 旅游业;无形成本;生态税;环境税;立法完善
【英文关键词】 tourism;invisible cost;eco—tax;environmental tax;improvement of legislation
【文章编码】 1001—2397(2007)03—0124—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 3
【页码】 124
【摘要】

环境友好型社会的构建离不开绿色税收的支持。环境税作为绿色税收的一种,调节着社会经济活动的各个方面。旅游业作为一项新兴的经济活动,也纳入了环境税的调整范围。旅游环境税的征收源于旅游业无形成本的内化,但旅游环境税除了内化无形成本、控制环境污染外,还承载着更多的促进税收公平、实现税收效率、改善财政状况、增加劳动就业等目标。西班牙巴利阿里群岛生态税作为实施旅游环境征税的成功范例,充分地说明了运用环境税在促进旅游业发展中的作用,也对我国旅游业环境税制的建立从税种设立、征税范围、扣缴义务人、计税基数、税率、征税主体等方面提供了全方位的参考。

【英文摘要】

“Green taxes”contribute a great deal to a society free from pollution.Being one of the green taxes,environmental tax affects every aspect of social economic activities.Taken for granted as a newly emerging economic activity.tourist industry is subject to environmental tax.Tourist environmental tax originated from paying tourist cost.However.apart from paying the cost and preventing pollution,it has proliferate purposes,to illustrate,maintaining fairness of taxation,raising tax efficiency, improving financial condition, and increasing employment,to which the eco—tax levied on the Balearic Island in Spain is a good example. It eloquently proves the effect of tourist environmental tax on the development of tourist industry,and gives enlightenment to ideas of China’s tourist environmental tax,including the coverage of tax,scope of levy,agencies or individuals in charge of withhold taxes,tax margin,tax rate,and levying agencies.

【全文】法宝引证码CLI.A.174653    
  一、旅游业中的无形成本与环境税
  近几十年来,旅游业的发展非常迅速。据世界旅游组织(WTO)2001年提供的资料显示,在最近五十年里,全球境外旅游人数增长了25倍。仅2000年,境外旅游创造的旅游收入,就比1950年的境外旅游收入高出200倍{1}。据世界旅游和旅行委员会估计,到2011年,全球境外旅游的增长率将高达4%。在国际出口和劳务收入的份额中,旅游业收入将持续增长{2}。旅游业的发展,对于旅游地产品销售的增加,旅游地居民收入的增长,以及就业率的提高都具有积极意义。大量的旅游收入还可以改善地方财政,促进旅游地经济的均衡发展,境外旅游的发展更是创收外汇的一个重要方面,因此,旅游业成为各个国家、各级政府积极倡导的“无烟工业”,尤其在提倡“二元目标”(经济与环境保护)协调发展的中国,旅游业的兴起无疑是实现“双赢”的理想途径之一。
  但旅游业的发展并不是不计成本的。通常情况下,人们比较看重旅游业的有形成本及其回收,比如旅游景点建设的前期投入、相关市政基础设施的规划筹建、季节性用工的妥善安置、旅游者数量的协调控制等,大量的无形成本却不容易引起人们的注意。概括起来,旅游业的无形成本有三种情形:一是经济成本,主要表现为旅游业的机会成本。在旅游业发展中存在着这样的事实,如果将用于旅游业发展的资本投资于其他生产性领域,有可能产生较高的收益。这部分收益,因旅游业对资本的使用而不能实现,就是一个机会成本的损失。由于这部分损失的存在,使旅游业的净社会效益有可能是负数。二是社会成本。旅游业的社会成本强调的是税收成本。旅游者的大量到来将引起旅游地基础设施和公共服务的负担增加,进而导致公共支出的增加。公共支出的增加将影响居民的纳税总量和净纳税成本,增加居民的税赋支出。如果这部分增加的税赋支出不能从旅游业征收的营业税、增值税、所得税等纳税收入中得到补偿,那么旅游地居民的社会福利就会下降,使旅游业的净社会效益呈负数。三是环境成本。旅游业的环境成本是指因旅游活动的开展而承担的环境方面的支出。具体表现在:(1)开发过度,保护不到位使旅游资源(自然资源和人文资源)遭到破坏。(2)旅游业的发展使污染物的排放量增大,而自然资源的破坏使旅游地区域自净能力减弱,当污染物的排放量超过旅游地区域自净能力时,旅游地的总体环境质量就会呈现下降趋势。(3)作为环境成本的最终承担者,旅游地居民的生活质量下降是旅游地承担环境成本的最直接体现。当需要以旅游地居民的生活质量为旅游业发展“买单”时,就会出现旅游业的净社会效益为负数的情况。
  事实上,旅游业的环境成本是很高的。中国人与生物圈国家委员会对保护区旅游现状作了深入调查,目前,在中国的自然保护区中,40%存在垃圾公害,12%存在水污染,11%存在噪音污染,3%存在空气污染,22%的自然保护区因旅游人数众多使保护对象遭受破坏,11%的自然保护区出现资源退化现象{3}。并且,受技术条件限制,旅游业的环境成本难以准确核算,因此往往没有计入旅游成本,也无法从旅游收入中获得收益,得到补偿。
  旅游业的无形成本,特别是环境成本的确认,对于旅游业的可持续发展具有十分重要的意义。首先,可以解决旅游开发中的两难价值实现问题,即经济发展与环境保护同时实现的问题。开发旅游资源的前提是实施有效的旅游资源保护,而环境保护是一种感性上的东西,只有将旅游资源保护直观地体现为可衡量的经济指标,才能够转化为直接的经济效益。如果确认了旅游业的环境成本,就可以通过“成本一收入”理论,从旅游收入中回收已支出的环境成本,从而解决环境成本的经济价值实现问题。其次,可以缓解旅游开发的财政压力。旅游开发需要大量的资金投入,这些有形支出一般会通过税收的形式从旅游收入中分摊。事实上,考虑到无形成本没有得到科学的分摊,如旅游资源的机会成本没有体现出来,环境成本通常被忽略不计等因素,摊销的成本往往不能弥补前期投入,因此,财政资金的需求压力非常大。如果确认了旅游业的无形成本,就可以增大旅游收入的分摊份额,解决部分财政资金的来源问题。再次,可以体现旅游资源的环境价值。环境价值的直接表现形式就是环境成本,通过成本核算理论,将无形的环境价值转化为有形的成本数据,再以旅游服务价格的形式表现出来,让旅游价格真正体现旅游区域的环境价值,有助于提升旅游者旅游消费的环保意识。
  确认了旅游业的无形成本,还需要通过一定的经济手段将这类成本表现出来,即采取税收手段实现成本的内化。在旅游业中,成本的内化具体表现为环境税的征收,以内化旅游业的部分社会成本和环境成本。
  二、旅游环境税的理论阐释
  从经济学的角度看,一个经济主体的行为会对另一个经济主体的福利产生效应。如果其行为引发负面影响,产生负外部效应,即是外部不经济;反之,则是外部经济。在分析旅游业的环境负面性时,一般认为,大众旅游对于自然生态系统具有毁坏性的影响。当进入旅游地的旅游者数量超过旅游地实际接待能力时,就会对环境产生负外部效应。长此以往,过度的旅游增长将逐渐破坏旅游地传统,居民的生活质量随之恶化,旅游业过度发展带来的压力还将阻碍旅游地的进一步发展,一些其他的经济活动因无法在旅游地找到发展空间而被迫另谋出路,旅游地将慢慢变得不适宜居住,不仅对居民而言,即便对旅游者也是如此。可以说,旅游业正在消耗着一个地方的潜能{4}。
  造成旅游业对环境外部不经济的原因是多方面的。当旅游地确定的旅游价格太低,不能满足公共基础设施建设的需要,不能实现环境负面影响的恢复时,就会对环境产生负外部效应。但是,即使在考虑了公共基础设施建设的回收成本和环境负面影响的恢复费用的基础上确定的旅游价格,在提供旅游服务时同样会产生外部不经济问题。这是因为旅游价格的确定,只考虑了私人产品的效率水平,而没有考虑整个社会产品的无效率水平。当私人利益被最大化时,包括环境因素在内的整个社会成本就会大于获得的收益。这时,对单个消费者而言,旅游价格水平是有效率的;对整个社会而言,旅游价格水平却是无效率的,使旅游业对环境的负外部效应难以避免。
  学术界普遍认为,征收环境税是对旅游业环境影响负面性的一个回应。英国现代经济学家、福利经济学创始人庇古(1877—1959),针对环境与税收的关系进行了系统的理论研究。在《福利经济学》一书中,庇古提出了社会资源适度配置理论。他认为,当产品价格等于生产该产品所使用的生产要素耗费的边际成本时,整个社会的资源利用才能达到最适宜的程度。导致市场配置资源失效的原因在于,经济主体的边际私人成本与社会成本不一致。但单纯依靠市场机制来达到资源利用的最优状态几乎不可能,因为自然环境提供的服务不能由市场进行交易,所以,市场机制无法对经济活动的副产品——环境污染和生态破坏实施调节,这种现象表现为经济活动的负外部性。经济活动的负外部性导致了边际私人成本和社会成本之间的差异,二者之间的差异有可能非常大,靠市场本身无法调节,只能由政府通过征税、财政补贴等手段来矫正经济主体的边际私人成本,把污染者的外部成本内在化,使其面临真实的私人成本和收益。这一类矫正经济活动负外部性的税收被称为“庇古税”(Pigovian Taxes),这一理论也成为征收环境税的理论基础{5}。
  理论上,“庇古税”的征收可以解决旅游业中边际私人成本与社会成本的差异问题。当政府征收的“庇古税”等于社会成本时,就能减少旅游业对环境的破坏至帕累托最优。这时的“庇古税”,就是私人边际收益等于社会成本的污染费用。在生产力水平确定时,“庇古税”实际上被计算成了另一种旅游成本。但是,边际私人效益和社会成本的准确计算存在困难,使“庇古税”的征收在实践中难以实施,对此,可以采取一般均衡的方法,不需要计算社会成本,只需要根据边际私人成本的有关信息确定税率,利用一系列的标准税收来实现一定的环境质量水平,以鼓励经济活动达到社会认可的外部环境目标。这种一般均衡的方法,实施成本较低,可行性较强。这样,即便不能实现旅游业的帕累托最优,也可以达到次优状态,实现次优的环境质量水平。
  在庇古理论的基础上,征收环境税可以有效解决旅游业外部成本的内化问题。通过环境税的征收,使污染者支付与其污染行为相适应的价格,即对污染者每单位产出征收与其在有效产出水平上所造成的边际损害等值的税,可以影响纳税人的生态环境行为,所以,在控制环境污染方面,征收环境税不失为一个颇具吸引力的方法。然而,旅游拥挤现象同样是造成旅游活动负外部性的因素之一。通过成本税收来解决旅游拥挤现象,则不像控制环境污染那样简单和有效,因为旅游业属于社会性行业,对旅游拥挤现象的调节更多地依靠旅游政策,而旅游政策的制定不一定考虑“社会成本”之类的庇古理论。笔者认为,环境税在促进旅游业发展中的作用不应该局限于控制环境污染,还应该承载更丰富的内涵,在更多方面发挥更大的作为。在这一点上,巴利阿里群岛生态税的征收,为我们提供了一个成功的范例。
  三、旅游环境税的实践——西班牙巴利阿里群岛生态税介绍及其评析
  (一)巴利阿里群岛的生态税
  西班牙巴利阿里群岛是著名的旅游胜地。它地处西地中海,位于伊比利亚半岛、法国南部和北非之间,以三大岛屿和众多的小海湾、海滩而闻名于世。上世纪50年代以来,巴利阿里群岛迎来了旅游业的繁荣时期,旅游收入成为群岛的主要经济来源。不接我们电话 也不给拒接原因
  旅游业给群岛带来了可观的经济效益,它让岛内居民在富裕地区名单上名列前茅的同时,也给环境和自然资源带来了负面影响,旅游者的纷至沓来还加剧了岛内的拥挤程度。海滨容量、交通工具流量、固体废物产生量、二氧化碳排放量及人均水消费量等指标表明,旅游业已呈现明显的负外部性。这种负外部性的产生,正如庇古理论所分析的,是由于旅游业私人利益的最大化引发私人成本和社会成本的差异不断加大,使旅游业成为无效率产品。在这种情况下,积极运用税收手段内化旅游活动产生的外部成本,成为实现社会利益最大化的有效途径之一。
  巴利阿里群岛自治委员会(简称“CAIB”)创设了一套独特的税收体制,这一税收称之为生态税(ecotax)。生态税的征税对象是旅游者,不管旅游者来自何方,居留何地,只要滞留岛内,就要支付相应的税额(12岁以下的孩子免税);生态税的课税基数是旅游者在岛内旅游滞留的天数,按某天或某一时段计征;生态税的税款由旅游公司代收,再由旅游公司将税款交给自治委员会岛内收入办公室。旅游公司是生态税的扣缴义务人,负责税款的清算。旅游公司应遵从自治委员会公告,在法律规定的时间内解交税款。生态税实行定额税率,每天或每一时段的数额是固定的,征收税额等于税率乘以旅游者滞留的天数。巴利阿里群岛自治委员会按照旅游者住宿档次的不同,分别规定了不同的税率{4}665。
  1.五星级宾馆或四K级公寓 2欧元/天
  2.三、四星级宾馆或二、三K级公寓 1欧元/天
  3.一、二星级宾馆或一K级公寓 0.5欧元/天
  4.乡村或内陆宾馆 1欧元/天
  5.野营地或旅游营地 0.75欧元/天
  6.乡村旅游农庄 0.25欧元/天
  可以看出,巴利阿里群岛的生态税,实际上是一种直接强加于巴利阿里群岛旅游住宿者的个人税收。
  (二)对巴利阿里群岛生态税的评析
  1.巴利阿里群岛生态税的性质
  巴利阿里群岛所征税收,称之为生态税,而非环境税。那么,如何理解巴利阿里群岛生态税的性质?对于环境税,不同的国际组织有不同的界定。1997年欧盟委员会的看法是,“如果征税对象对环境产生负面效果,这个被征收的税种就被认为是环境税”{6}。1997年经合组织(OECD)的观点是,环境税指“征税对象是一个自然单位或它的替代物,并且被证明对环境会产生特殊的负面影响{7}”。1996年欧洲环境机构(EEA)指出,“环境税提供了一种激励手段,为避免因使用征税对象而纳税,尽可能减少对征税对象的使用,它需要在征税对象与缓解环境问题之间确定一种联系{8}。”尽管对环境税的界定不尽相同,但环境税的成立有一个基本标准,即确认征税对象对环境的负面影响;并且,环境税具有修复环境的能力,它可以或强或弱地修正行为主体的行为,以助环境的改善。
  巴利阿里群岛自治委员会征收的生态税,是对滞留岛内的旅游住宿者征收的赋税。虽然旅游者的住宿行为与环境

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}World Tourism Organization(WTO)(2001).Yearbook of tourism statistics 1995—1999,V01.1.(53rd ed.).Spain,WTO.

{2}World Travel & Tourism Council(2001).TSA estimates and forecasts,year,WTO.

{3}钱澄,许承光,邱秋.对生态旅游开发的法律保障.http://www.riel.whu.edu.cn/morenews.asp?sort=48&sortname=2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集&parentid=6&parentsort=会议论文.感觉黑人都特别团结

{4}Teresa P.,Antoni R.,Tourism and environmental taxes.With special reference to the“Balearic ecotax”,Tourism Management 2003(24):665—674.

{5}环境税在有效控制污染方面的理论依据及实践方向(EB/OL).(2006—12—07).http://www.newenergy.org.cn/html/2004—12/2004129—926.html.

{6}European Commission(1997).Environmental taxes and charges in the single market.Communication from the Comission,COM(97)9 final,Brussels.

{7}OECD Working Party on Economic and Environmental Policy Integration(1997b).Economic Instruments for Pollution Control and Natural Resources Management in OECD Countries:A Survey,ENV/EPOC/GEEI(98)35/REVl/Final,Paris.

{8}European Environment Agency,EEA(1996).Environmental taxes.Implementation and Environmental Efectiveness.EEA,Copenhagen.

{9}杨秀琴,钱晟.中国税制教程(M).北京:中国人民大学出版社,1999:36.

{10}史学文,曹虎啸,孙晓勇.环境税的简单经济学分析(J).税务研究,2003(11):40—43.

{11}黄锡生.环境资源法前沿问题研究(M).重庆:西南师范大学出版社,2005:80.

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