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【期刊名称】 《现代法学》
试论农民工社会保障权的法律保护
【英文标题】 Legal Protection of Social Security of Migrants
【作者】 罗志先*(LUO Xian—zhi)【作者单位】 中共中央党校
【分类】 农村社会保障法律制度【中文关键词】 农民工;社会保障权;法律保护
【英文关键词】 migrants;social security:legal protection
【文章编码】 1001—2397(2006)06—0114—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 6
【页码】 114
【摘要】

农民工是指具有农村户口在城镇务工的劳动者,它具有农民与工人的双重身份。农民工为城镇的发展和建设作出了重大贡献。由于农民工与城镇居民身份的差别,带来了许多问题。这些问题集中起来主要是农民工社会保障权等问题。农民工社会保障权保护差强人意,不仅有观念上的原因,也有体制和法律上的原因。解决农民工社会保障权保护问题,必须从制度创新入手,加强农民工社会保障法律制度建设,建立健全农民工社会保障法律机制,把农民工社会保障落实到法治层面上。

【英文摘要】

In China,“migrants”means laborers working in cities and townships but having country domicile registration Therefore,they bear two statuses as farmers and workerS.While migrants have made considerable contribution to the deVelopment of cities and townships,lots of problems occur because of different identities of migrants and residents in cities and townships Social security for migrants is especially dissatisfactory due to some ideological as well as systematic and legal reasons To solve this problem,we must introduce new ideas,improve the legal system for social security of migrants and secure migrants social security in accordance with the system of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.133038    
  一、当前农民工社会保障权的保护现状
  农民工社会保障权是指农民工享有的有关社会保障方面的权利。它至少包括三个层面的含义:一是作为农民工自身享有的有权为或不为的社会保障权利;二是作为农民工享有的有权要求他人为或不为的社会保障权利;三是作为农民工当自身的社会保障权受到侵犯时所享有的请求保护的权利。具体而言,农民工作为中华人民共和国公民在社会保障方面应该享有与城镇职工同等的权利。[1]如,应享有医疗保险权、失业保险权、工伤保险权、养老保险权、社会福利权、自身及其子女的受教育权,以及请求保护的诉权等等。农民工社会保障权是法律上应享有的权利与实际享受的权利的统一体。现在看来,不论从法律的具体规定上,还是从实际的拥有享受上,农民工社会保障权都差强人意。不仅法律上没有具体的规定,而且在实际保护中状况更差。具体来说:
  (一)农民工不享有失业保险保障权。城镇职工在失业时,享有失业保险权,但农民工由于不是城镇职工,在法律上不享有失业补助。在失业期间,他们多数是靠自己的积蓄生活,或靠向亲友、老乡借钱生存,或不得不离开城市回家去。据调查,前者占77.2%,后者占14.6%,并且无一例得到劳动单位或地方组织的帮助{1}。
  (二)农民工不享有医疗保障权。农民工看病难、看不起病问题十分严重。农民工虽多以青壮年为主,但生病在所难免。据调查显示,有36.4%的农民工生过病,甚至多次生病。他们生病以后有59.3%的人没有花钱看病,而是仗着年轻,体质好,硬挺过来的。当然另有40.7%的人不得不花钱看病,但看病支出绝大部分是自费,用人单位为他们支付的不足实际看病费的l/12{2}。
  (三)农民工不享有工伤保险权。当农民工遇到工伤事故时,大都家破人亡。2003年《半月谈》记者对农民工社会保障现状进行了调查,其中两个实例具有典型性。实例一:2003年11月3日早8点多,广东省佛山市南海区官窑镇高仕达陶瓷原料厂1300平方米的厂房轰然倒塌,41岁的姜一鸣被砸成重伤,重度高位截瘫。厂家只出了3万元急救费后就难见踪影,而整个治疗却欠下医院医药费近30万元。记者第一次见到姜一鸣的大哥和嫂子时,姜一呜正在医院抢救。两个善良的农民扑通一下跪在了记者的面前:“我当时就给厂长跪下过,求他给钱救救俺兄弟。”老姜泪如雨下:“可他就是不给,我抱着他的腿一个劲地求,他头都不回地走了。”为了救兄弟,老姜早已身无分文,靠老乡接济生活。“只要有人哪怕问一句弟弟的病情,我们都会给他跪下,因为我们没钱,这是我们对人家关怀的最好报答。”为了一次又一次的渺茫希望,老姜夫妇一次又一次地下跪。记者见到姜一鸣时,他较清醒,知道租记者说话,他也知道厂子里不给钱,几次示意哥哥把维持生命的呼吸机拔掉放弃治疗。两个多月后的大年三十晚上,姜一鸣的哥哥打来电话告诉记者,晚上快8点时,弟弟走了……实例二:2003年12月24日,安徽庐江县农民周岱兰在上海为雇主家擦窗时,不慎从四楼坠落,腹腔大出血,脾脏破裂,腰椎粉碎性骨折,生命垂危。好心的雇主及时将她送上海普陀区中心医院急救。虽经脾脏切除和肝脏修补手术,挽救了性命,但一贫如洗的周岱兰根本无力支付巨额的医疗费,更无力筹措下一步治疗腰椎骨折的医疗费用。猴年新春万家喜庆之际,周岱兰却只能滞留在医院,强忍剧痛躺在病床上,内心充满了生不如死的绝望。雇主是一对并不富裕的老夫妇。在周岱兰抢救过程中,他俩始终守在医院,年近60岁的女雇主流着泪给医生下跪,恳请他们一定要将周岱兰救回来,并在第一时间先垫付了6 000元手术费。此后的一个星期里,他们又支付了约2万元医疗费用。即使如此,周岱兰的手术费还欠费2万元,接下来的腰椎手术,估计还要花费4万元,老夫妇俩显然已力不从心。贫病交加的周岱兰走投无路,其家属只能要求雇主承担所有费用:“如果不出钱,就把周岱兰送到你家里来。”雇主与保姆之间原来建立的良好感情已荡然无存[2]。
  (四)农民工不享有平等的就业权。如前些年,为了保护城市下岗工人的就业,不少地方政府在对待农民工的就业问题上,对就业工种、专业、人数、使用期限作了近乎苛刻的规定。以北京为例,北京市在就业政策上就实行区别对待,使得外来人员和本地居民具有不同的就业权利,主要体现在许多就业岗位只对本地居民开放。根据《北京市外地来京务工经商人员管理条例》、《北京市外地来京务工规定》、《北京市劳动局关于规范外地来京务工人员管理程序有关问题的通知》、《北京市外地来京务工人员户籍管理规定》、《允许和限制使用外地来京务工人员的行业、工种通告》等规范性法律文件的规定,北京市对务工经商人员实行总量控制。使用外地人员务工行业、工种,以及对务工人员的文化程度、职业技术能力等要求,由市劳动局会同有关部门根据本市劳动力需求状况确定,并予以公布。外来人员需要在北京务工的,首先要办理《暂住证》,然后到劳动与社会保障部门办理《就业证》,方可就业。用工单位招用外地人员,必须按以下规定向劳动行政机关申报。劳动行政机关对用工单位的申请进行审查,符合以下条件的,方批准其招用外地人员:(1)本市城乡劳动力不能满足其用工需要;(2)符合本市允许使用外地人员的行业和工种;(3)具备向被招用的外地人员提供食宿等基本生活条件;(4)前次批准招用的外地人员合同期满并已离京。单位或者个人招用外地人员,必须经过劳动行政机关指定的职业介绍服务机构办理招用手续,并提交相应的文件。在这种总量控制下,2000年,使用外地务工人员的有76个职业(工种),限制使用外地务工人员的有103个职业(工种),专业技术人员、办事人员等以及商业服务业人员中的购销人员、饭店(宾馆)服务人员、导游等17种职业的从业人员,均被列入了限制使用的范围。汽车驾驶员(不含环卫系统一线)也将限制使用外地人员。金融、保险、邮政、房地产、广告信息咨询服务、计算机应用服务和旅行社行业成为限制使用外地进京务工人员的行业{3}。不重视、不解决农民工的就业问题,致使相当一部分农民工在城市与农村之间如候鸟一样往返迁移,形成了独具中国特色的“民工潮”。
  (五)侵害农民工合法权益的案件日益突出。当前,侵害农民工合法权益问题很严重,主要有:一是拖欠、克扣农民工工资的问题十分普遍。据国家有关部门的一项调查表明,72.5%的民工工资遭到不同程度的拖欠,全国拖欠民工工资达1 000亿元左右。二是劳动保护措施不力,生产条件差,常常是生产安全事故的受害者。多数用工单位为农民工提供的住宿条件很差,拥挤、脏乱、不通风,根本达不到有关法律和规定的要求。不仅无法生活,而且极易引起一些流行病的滋生和传播。很多农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣,加之农民工劳动强度大,多数从事制造业、建筑业,致使其发生职业病和工伤事故的比例高。据广东总工会调查,非公有制企业发生工伤事故,农民工占伤亡总数的80%以上。2004年上半年因生产安全事故死亡的人数平均每天350人,其中90%,以上是农民工。三是超时工作或加班得不到应有报酬。很多企业为了赶工,要求工人超时工作或长时间加班。据调查,51.3%的农民工每周工作在41~60个小时之间,32.9%的农民工每周工作时间超过61个小时。农民工群体工作超过法定时间的接近85%。有的企业甚至无偿占有农民工的休息时间,一些农民工因长时间超负荷劳动而累病。四是一些企业、个体工商户业主对农民工社会保险缺乏正确认识,为了减少用工成本,对社保工作态度消极并有抵触情绪,甚至错误地认为参保是加重企业负担。因此,有的以员工流动性大、农民工不愿投保等为借口,少报、瞒报用工人数或工资总额,有的把职工分为三六九等,以达到少缴和不为农民工交纳社会保险金的目的,致使大部分的农民工游离于社会保障的“安全网”之外。五是农民工及其子女难以享用当地城市的教育资源,无法像同龄的城市居民及其孩子一样平等地接受当地的义务教育,处于城市的边缘地带,处于社会保障的边缘地带。
  二、农民工社会保障权缺失的原因
  农民工社会保障权益在现实生活中得不到有效的保证和落实,原因是多方面的,主要有以下几个方面:
  (一)思想观念及认识上的原因
  1.旧的阶级理论的影响。在我国现行的法律和制度体系中,对农民的区别对待其根据是阶级理论。根据这种理论,工人和农民不仅是一种职业,而且是一种政治身份,标示着一种政治地位。阶级理论认为,工人阶级由于和现代化的社会大生产密切联系,是大工业的产物,代表着社会向前发展的方向,就决定了工人阶级最有远见、大公无私和具有革命的彻底性;同时,大工业的生产活动也培养和锻炼了它的组织性和纪律性,因此,只有工人阶级才能担负起消灭剥削、消灭阶级,解放全人类,最终使人类进入共产主义社会的伟大历史使命{4};但有人据此认为,农民阶级,尽管属于被剥削、被压迫阶级,但是农民是在孤立土地上以落后的工具进行生产,这决定了它们的自发性、散漫性和狭隘性,所以它们不能成为领导阶级,它们必须服从工人阶级的领导,并不断改造自身缺点,最终为工人阶级所吸收。在前苏联农民被认为是小生产者,小农经济每时每刻都在产生资本主义。斯大林则把农民列为社会主义体制以外的人,只是工人阶级的同盟军,在社会主义建设过程中,农民是改造团结的对象。我国长期以来也奉行这一理论,并在这种理论的指导下,实行了“城乡二元结构”的制度安排{5},人为的把公民分为有城镇户口的市民和拥有农村户口的农民,产生并导致一系列问题。
  2.认为国家财力不允许。政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已异常沉重,对农民工的社会保障已无力承担,国家财力支撑不了这个负担。这种观点是单纯地从经济角度看待农民工社会保障问题,但它违背了一个基本常识,即中国政府是一个全民政府而不是单纯的“市民”政府。城镇社会保障负担沉重不能构成不建立农民工社会保障制度的正当理由。我国《宪法》赋予公民享有社会保障权,社会保障权应是全体公民的社会保障权,不应成为“城市居民”的专利。我国国民经济已持续高速增长了20多年,国家的经济承受能力也在增强,随着我国经济社会的发展,以国家财力不足作为考虑不建立农民工社会保障的理由越来越不充分{6}。开弓没有回头箭
  3.认为农民工有土地保障。农民工虽然从事城镇工人职业,但他们仍是农民,并拥有土地使用权,有土地保障,如他们在城镇里无法生活,可以回到农村,依靠土地进行生产生活;因此,没有必要将他们纳入城镇社会保障体系。这种观点有失偏颇的是对农民工土地保障估计过高,其认识是片面的。农民工拥有土地保障,但这种保障极其有限。2000年世界卫生组织针对全球各国医疗保障制度的公平合理性进行排名,结果在191个国家中,中国排第188名,全球倒数第四。根据我国卫生部统计,1999年,农村约10%的人口有保险,相比于1995年下降了25%。即使在城市,到1999年,也只有42%的人口有保险,比1995年下降了22%。[3]可以说,虽然农民工以及农民有土地作保障,但一旦农民工出现大病,同样家破人亡。
  4.认为政府未承诺解决农民的社会保障。[4]这种观点更是错误,而且有害,根本不符合以人为本的思想,与我们的执政目的和宗旨极不适应。我们知道,现代社会保障不再是传统的恩赐式官办慈善事业,也不是以是否建立合约承诺为基础,它是建立在社会发展进步和社会公平、正义基础之上,人们基于对平等、幸福、和谐生活的追求,以及国家保障全体国民共享经济社会发展成果的一种制度安排。社会保障制度的建立在本质上并非是政府承担已有的承诺,而是在社会经济发展进程中社会、国家确保每一个公民均能免除生存危机、享受社会成果的必要措施。就城市居民而言,1951年建立面向城镇劳动者的劳动保险制度前,也不存在政府事先的承诺契约责任问题,但它却成了社会主义中国发展进步的重要标志。我国农民和农民工为中国人民解放事业和社会主义建设作出了重大贡献,作为执政为民的政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进农村、农民以及农民工社会保障制度建设,不能以没有承诺,而将其社会保障视为社会“包袱”不予考虑。应该讲.建立包括农民及农民工在内的全社会保障制度是政府的应然职责,也是党和政府长期执政的基础和必然要求。
  5.歧视农民工的观念在作崇。长期实行的城乡分割政策,使得在对待农民工问题上,政府过去更多的是从维护城镇居民的利益出发,既不得不承认农民工在城市发展中不可替代的客观作用,又将农民工视为不安定因素,很多城市不仅在社会保障、住房上歧视农民工,而且在社会管理上也严重歧视农民工[5]。在城市管理中,把进城务工的农民视为影响“管理秩序”的因素和收容遣送的主要对象,曾把他们称之为“盲流”,并对其进行防范式、管制式管理;甚至在管理过程中,限制他们的人身自由,侵害农民工的人身权利。一些企事业单位管理者的思想深处,存在着农民工不应与城镇职工享受同等权益和待遇的意识;少数非公企业经营者、私营企业主甚至将农民工当成随意盘剥的对象;一些公共服务、公益单位的工作人员在向公众提供服务时,对没有城镇户口的农民工区别对待,不能一视同仁。如此等等错误的观念是导致对农民工不能善待,影响农民工社会保障建立,甚至产生歧视性政策出台的思想根源。
  (二)体制上的原因
  计划经济时期形成的城乡二元社会结构及其制度是构成农民工社会保障权缺失的体制原因。所谓城乡二元结构,它是指在社会治理中,通过户籍制度人为地将公民划分为“城镇居民”和“农民”,或者“农业人口”与“非农业人口”,并以此为依据确定政治身份,实施社会管理,划分职业,分配社会资源,并形成了在同一个国家之内城市与农村、农业与非农业并行的社会结构模式,形成了两个在政治、经济和社会权利上有着重大差别的社会等级。我国大量的法律文件,体现贯彻了这种二元结构,在立法上制度上对这种差别待遇给予了确定。这种人为的差别待遇导致城乡严重分离,“农民”作为一种身份标记,长期生活在广大农村。虽然,随着改革开放的深入进行,农民工可以走进城市参加社会主义的现代化建设,但农民工在城里人眼中的“二等公民”始终未能改变,城镇社会保障制度将农民工排斥在外也就不足为奇了。目前,城乡二元社会结构的消极作用已显现出来,不仅造成了城乡之间多方面的不平等,而且也使得农业发展滞后,农民收入低下,影响了我国城市化的进程,影响了农民以及农民工社会保障制度的建立与发展,也给社会稳定带来了隐患。[6]
  (三)法律制度上的原因
  我国的法律制度也产生形成于二元社会背景之下,在关于农村、农民、农民工的有关立法问题上存在着其不可克服的缺陷。这些缺陷和局限性,使法律平等公正大打折扣。具体来说:
  1.所立之法位阶低,效力等级不高。改革开放以来,我国政府及其部门先后出台了一些有关城镇职工养老、工伤保险、医疗保险、最低生活保障等方面的法规,如在养老保险方面,制定出台了:《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(1991年6月26日)、《企业职工养老保险基金管理规定》(劳部发[1993]117号)、《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995年3月17日)、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997年7月16日)、《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》(劳社部发[2001]20号)、《关于非全日制用工若干问题的意见》(劳社部发[2003]12号);在工伤保险方面,出台了:《工伤保险条例》(2003年4月16日国务院第5次常务会议通过、2003年4月17日国务院令第375号公布)、《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》(劳社部发[2004]18号)、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》(劳社部发[2003]19号)、《关于非全日制用工若干问题的意见》(劳社部发[2003]12号);在医疗保险方面,颁布了:《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号)、《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}{2}方利军.论中国农民工社会保障制度的完善(EB/OL).http://www.chinacourt,org/flwr/2004—11—20.

{3}{5}冉井富.农民、民工与权利保护(EB/OL).中国民商法律网,http://www.civillaw.com.cn/weizhang/edfault.asp?id=18433 2006—04—01.

{4}魏定仁.宪法学(M).北京:北京大学出版社,1989.98.

{6}社会保障论坛.农民工社会保障权缺失分析(EB/OL).北京劳动保障网,http://www.bild.gov.cn/LDTAPP/Search/Searchedtail/jsp?no=402233587 2005—12—07.

{7}刘声.社会保障门槛高计农民丁望而却步(EB/OL).计算机世界网.http://www.ccw.com.cn/works/Culture/clcw/htm 2005/2005081 1/—119Y.htm/2005—12—08

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