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【期刊名称】 《法律适用》
关于民事审判监督程序修改后实施情况的调研报告
【作者】 孙祥壮【作者单位】 最高人民法院
【分类】 民事诉讼法【期刊年份】 2010年
【期号】 2【页码】 143
【全文】法宝引证码CLI.A.1150946    
  为了解修改后的《民事诉讼法》审判监督程序及其配套司法解释的施行情况,江苏、广东、贵州、新疆四家高级人民法院对新民诉法实施1年多来的情况进行了调研,四地的地域分布以及经济社会发展状况,在一定程度上代表着新民诉法实施的实际状况。
  一、修正后《民事诉讼法》及其司法解释施行的基本情况
  (一)收、结案基本情况
  总体上看,修改后的民诉法施行以后,随着申请再审案件管辖“上提一级”(第178条)和基层法院不再受理当事人申请再审案件(第181条),全国法院新收各类申诉、申请再审案件总体呈下降的态势,如2009年1-10月,全国共新收101175件,同比下降17.21%;全国法院新收各类再审案件总体呈上升的态势,如2009年1-10月,全国共新收34936件,同比上升6.26%;各级法院做了大量息讼稳控工作,信访案件数量呈下降态势。各地高级、中级、基层法院民事申请再审和再审案件收、结案数量正如当初预料的一样,呈现不同的态势:高级法院呈现井喷式增加,如江苏上升5倍,新疆上升近10倍;中级法院有升有降,总体比较平稳,但再审案件数比例明显增多;基层法院呈现普遍下降态势,并且基层法院受理民事再审案件数的下降幅度明显高于中级法院。
  (二)对高、中、基层法院的影响
  1.对高级法院的影响
  由于民事申请再审和再审案件的急剧上升以及审查要求的提高,各地主要采取三项应对措施:一是调整级别管辖。各地法院按照最高人民法院调整级别管辖的通知,下压一审案件管辖权,大幅提高基层法院受理一审案件争议标的,高级法院原则上不再受理一审民商事案件,减少二审案件数量,使得高级法院将主要审理一、二审案件转向主要审查、审理申请再审以及再审案件;二是增配相关机构和人员。如江苏、新疆分别增设立案二庭和审监二庭,广东增设立案二庭。多数高院还在本辖区下级法院选调部分法官或抽调法官集中办案;三是全院动员集中办案。从事民事审判的民一庭、民二庭、民三庭等部门以及有审判职称的在综合部门的人员,均承担一定的申请再审案件的审查工作,如广东将该类案件分流到四个民事审判庭审查。
  2.对中级法院、基层法院的影响
  由于申请再审管辖的确定化,中级法院实际承担原由基层法院审监庭审理的民事申请再审及再审案件,工作量有所减轻。基层法院审监庭审监职能重心发生转移,不再承担民事申请再审案件的审查和依当事人申请启动再审的案件,仅承担少量的依职权进入再审和民事抗诉再审案件,受理再审案件的数量下降,工作重点转向开展案件质量监督管理工作,逐步将监督关口前移,力求从源头上提高案件质量,减少形成申诉、再审的消极因素。总体上是中级法院有升有降,基层法院降幅较大;依当事人申请启动再审数量下降,上级法院指令再审数量上升;法院依职权启动再审的案件数量有较大增长。
  (三)抗诉再审案件数量有所上升
  各地法院反映,伴随着新民诉法的实施,检察机关也加大了抗诉的力度,中级以上法院受理的抗诉案件数量增幅较大。如广东云浮中院受理的抗诉案件由上一年度的1件上升为5件,东莞中院由原来的2件上升为15件。
  二、贯彻实施修正后《民事诉讼法》的主要做法
  (一)积极部署,确保修正后《民事诉讼法》的及时准确施行
  民诉法修正使得全国法院民事审判领域发生全局性变革。为确保修正后民诉法在本辖区法院的及时准确实施,各地高院做了大量艰苦细致的调研工作。由于各项应对措施到位、运行良好,确保了新民诉法的及时准确施行,确保了上级法院面对巨大办案压力等问题的及时有效化解。符合各地特点的新的审判监督工作格局正逐步成形。离婚不离婚是人家自己的事
  (二)理顺内部工作机制,力争“上提一级”彻底解决纠纷
  各地法院根据新民诉法的精神和要求,切实转变审监法官的审判作风,增强广大法官定纷止争的责任心和使命感。如广东法院要求审监法官有针对性地对当事人进行诉讼指导,解除当事人的疑虑,促使当事人息讼止争。在处理申请再审和再审案件中,将重心放在修复对立当事人之间的关系、彻底化解纠纷上,改善监督方式,提高监督水平。如新疆高院,审监庭不再专门负责再审案件的审理工作,除立案庭外,全院各相关审判业务庭审查决定提起再审的案件,由各业务庭自行审理,避免因认识不同而产生意见冲突导致重复劳动。对事实认定和适用法律错误、严重损害当事人合法权益的,依法及时改判,防止不及时纠错造成当事人反复申诉、上访;对原审裁判存在瑕疵又不足以再审改判的案件,通过多种方式疏导对立情绪,慎重处理,千方百计减少不稳定因素。同时,加大再审案件调解力度,努力实现和谐司法与案结事了。
  (三)及时抓好基层法院审监庭职能转变
  伴随着民诉法的修正,各地基层法院审监庭的工作重心及时调整和转换到案件质量监督管理工作上来。大部分中院和部分基层法院结合本地实际,均制定了具体的操作规程和实施细则,并建立和完善了相关的配套制度,如案件质量流程管理、案件质量通报、错案责任追究、奖惩制度等,对被上级法院改判、发回和被当事人投诉有质量问题的三类案件进行质量监督管理,在全院逐步形成了统一、规范、动态的案件质量监督管理机制。通过案件质量监督管理,发现了案件审理中存在的主要问题、原因,积极发挥了反馈建议、为院领导科学决策、合理调整和配置审判资源等功能作用。如珠海市香洲区法院重点开展案件质量监督管理工作以来,被上级法院改判、发回重审的案件已由2007年的576件减少为2008年的300多件。一些法院还积极拓展和放大审判监督工作对促使上下级法院审判质量效率双提高的职能作用。
  (四)加大培训力度,探索繁简分流的审判方式
  高级法院审监庭针对民诉法的修改及其配套司法解释的实施,普遍开展了一次集中业务培训。新疆法院还专门请求最高法院支持,选派最高法院以及相关高院业务骨干,讲授审监工作指导思想和基本方法、民诉法及其司法解释、公司法及其司法解释、房地产纠纷、刑事再审实务、诉讼时效司法解释、物权法、合同法及其司法解释等内容。各地法院在审查申请再审案件时,基本能够按照新民诉法及其配套司法解释的精神,紧密围绕当事人申请再审的事由成立与否来决定是否启动再审,积极探索繁简分流的审查和审理方式。
  三、修改后《民事诉讼法》及其司法解释施行中遇到的主要问题
  各地法院贯彻实施修正后民诉法及其配套司法解释的总体情况良好,但在四家高院的调研中也发现不少问题,有的需要在今后的工作中加以规范和改进,有的涉及到司法政策的调整。
  (一)对新《民事诉讼法》及司法解释的理解和把握存在偏差
  1.关于申请再审立案受理、审查程序和再审程序功能的把握。民诉法第180条规定了申请再审立案的形式要件,最高法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》(以下简称《审监程序解释》)第1-7条予以细化。但有的法院和法官没有按照该司法解释第3条规定要求当事人提供包含指明再审事由的再审申请书,即予以立案受理,导致审查程序中办案效率较低。有的法官并没有按照该司法解释第9条的规定围绕当事人指明的再审事由是否存在进行审查,使得审查程序没有发挥应有的过滤功能,具有实质判断性质的审查程序或者与立案审查阶段相混淆,或者与再审审理程序相混淆,而再审审理程序应当主要针对当事人的再审请求进行,判断原审裁判结果是否需要纠正。
  2.关于裁定进入再审的标准。有的法官对因当事人申请而裁定再审的标准掌握过严,没有按照修改后的民诉法第179条规定的“十三项外加一款”的“法定情形”进行审查,而是沿用原来“确有错误”的标准,客观上不利于及时纠错和化解矛盾,无法提高审查申请再审案件的效率。
  3.关于依职权再审的标准。《审监程序解释》第30条规定:“当事人未申请再审、人民检察院未抗诉的案件,人民法院发现原判决、裁定、调解协议有损害国家利益、社会公共利益等确有错误情形的,应当依照民事诉讼法第177条的规定提起再审。”对法院依职权启动再审的范围限制为有损公益的确有错误情形,但不少地方依然掌握过宽,没有按照司法解释精神执行,造成依职权启动再审的随意性较大。
  4.关于“上提一级”的把握。有的法院对修正后民诉法第175条“可以向上一级人民法院申请再审”的规定错误理解为既可以向原审法院申请再审,也可以向上一级法院申请再审。而全国人大的立法本意是完全的上提一级,不存在例外。
  5.关于因当事人申请而被指令再审的问题。根据民诉法第181条的规定,因当事人申请而再审的,仅最高法院和高级法院可以在缓解办案压力时才可使用指令再审,中级法院只能自行再审,对此类案件无权指令再审。但有的中级法院还存在将依当事人申请启动再审的案件,指令到基层法院审理的现象。
  6.关于因检察机关抗诉而指令再审的问题。民诉法第188条规定对于抗诉案件:“…有本法第179条第1款第1项至第5项规定情形之一的,可以交下一级人民法院再审”,主要是事实错误类再审事由,人民法院可以指令再审。当前司法实践中,存在着检察机关对于案件属于事实错误类事由还是法律错误类事由判断错误,人民法院是否依审查后实际上的事由类型决定,还是依检察机关抗诉的事由决定,各地各级法

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