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【期刊名称】 《中国法学(文摘)》
党政联合发文的信息公开困境与规则重塑:基于司法裁判的分析
【作者】 张力【作者单位】 中国政法大学法学院{副教授}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 政府信息;党政联合发文;双重属性;形式化审查;职责要素
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【摘要】

由于具有横跨两个系统的多个制作主体,党政联合发文具有双重属性,并在实践中具有多种表现形态。在政府信息公开的制度实践中,该双重属性给党政联合发文的信息公开带来不小的困境,法院常因此类信息的制作主体包括党组织,因而具有党务信息属性而否定其作为“政府信息”的法律地位。该思路实际上是将双重属性简化为单一属性,最终促成了当前司法裁判中占据主导的形式化审查逻辑与规则,塑造了法院的退避立场。在依法推动党政联合发文信息公开过程中,法院应摒弃仅以主体要素作为识别标准的形式化审查,采用党务和政务标准来细化对职责要素的判断,再用内部性和外部性标准识别豁免规则,重塑此类信息的公开规则体系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1285466    
  

一、党政联合发文的形态与问题的浮现

(一)作为法律概念的党政联合发文

1.现象溯源与党政关系理论背景

追根溯源,作为一种客观现象,党政联合发文在新中国成立初期便已存在,即基于具体工作需要,无论是在中央还是地方层级,党组织与行政系统针对特定问题发文。

作为党政关系的一种反映,党政联合发文的始终存在实际上很好地反映了新中国成立以来党政关系当中最为稳定的核心部分,即坚持党的领导,党通过包括行政机关在内的整套国家机构来实现国家治理。

2.党政联合发文的法律意涵

作为法律概念的党政联合发文之所以存在,其规范基础在于《宪法》早前在序言中确立的党的领导制度,该制度在2018年修宪时获得了规范层面的再次确认。党政联合发文恰是党的领导寻求行政系统通道以便更为迅速地实现目标,进而寻获“依法”机制的具体表现。

作为法律概念,除宪法规范支撑外,党政联合发文还需要更为清晰的规范依据,并通过特定的法律规范成为可被司法评价的对象。必须注意的一点是,从党政联合发文的载体来看,有三种可能性:一是党政联合机关制定的党内法规;二是党政机关联合发布规范性文件;三是党政机关联合作出的非党内法规,也非规范性文件的其他行为。本文所述党政联合发文将集中在《备案审查规定》第2条第2款所界定的“规范性文件”,在司法实践中主要体现在地方层面党组织和行政机关制定的“规范性文件”。

(二)党政联合发文的表现形态

1.基于制定主体的分类

从制定主体类别来看,则包括如下几类:一是一级政府可以与同级党组织联合发文,如中共中央与国务院、地方政府与地方党委可以联合发文;二是政府部门可以与同级党的工作机关联合发文;三是上级党委的工作机关与下一级政府可以联合发文;四是政府部门与其自身党委的联合发文,这在实践中并不少见。

2.基于是否纳入政府信息公开范围的考虑

更具思考价值的表现形态包括如下三种情形:

一是事实上成为行政机关实施行政管理活动依据的党政联合发文,这多见于制定主体层级较低的情形。二是看似属于行政机关履行职责活动一部分,但并非其实施行政管理活动依据的党政联合发文。三是使用党组织发文字号与使用行政机关发文字号的党政联合发文。北大法宝

(三)问题浮现:被简化的双重属性与脱逸通道的开辟

在政府信息公开领域,党政联合发文的信息公开与否,关键点不在于信息是否已被某个行政机关获取,而在于信息制作主体里党组织的地位和作用。党政联合发文之所以具有党务信息和政府信息的双重属性,并不是因为信息本身的缘故,而是因为制作主体分别为党组织和行政机关。

从既有的司法裁判策略来看,有的法院便有意无意地捕捉到了这一点,如北京市高级人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》便表示,“凡以党组织文号印发的信息,或者党组织制发的党政联合文件”,不属于《政府信息公开条例》调整的范围。该司法裁判策略实际上是将双重属性局部化为单一属性,即党务信息的单一属性。双重属性简化为党务信息的单一属性是其将此类信息送入脱逸通道的具体路径。

二、退避三舍的司法裁判与脱逸通道的常规化

(一)总体状况

首先,从裁判层级来看,下至基层人民法院,上至最高人民法院,均曾对党政联合发文的政府信息公开案件作出过裁判。其次,通过对25个案例的梳理,可以发现,引发争议的信息内容主要集中在机构职能和人员的设置、征收拆迁以及有关机关落实相关文件的情况。再次,如果涉及发文字号,引发争议的党政联合发文均是使用党组织的发文字号,而非行政机关的发文字号。最后,从裁判结果来看,原告胜诉的有6个案件,大多数案件则以原告败诉和法院认定党政联合发文不属于政府信息公开范围而告终。

(二)认定不予公开的裁判逻辑与规则

1.“政府信息”概念的功能

法院在认定党政联合发文的信息不予公开时,所选择的逻辑路径同样是此类信息不属于“政府信息”,其依据的正是对2019年修订之前《政府信息公开条例》2条的重新解释。如果能够顺利将党政联合发文剔除出“政府信息”的概念范围,便能够起到釜底抽薪的效果,还能够避免后续倘若涉及国家秘密等事由时的法益权衡等更为费神的工作。

2.作为内部管理信息的党政联合发文

从现有案例的裁判逻辑与规则来看,党政联合发文被剔除出“政府信息”概念范围的路径有两条。其中一条路径是将党政联合发文视作内部管理信息,从而认定其为非政府信息。

2019年修订的《政府信息公开条例》完善了政府信息公开的例外事由,其16条将“人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息”视作“内部事务信息”,由此“可以不予公开”。这意味着“内部事务信息”属于“政府信息”,只是基于特定的理由,故可以不予公开。

3.直接作为非政府信息的党政联合发文

或许正是考虑到第一条路径的复杂性,同时在实践中,并非所有的党政联合发文均不对外产生效力,绝大多数法院选择了第二条路径,即试图论证党政联合发文属于非政府信息。

具体来看,法院的判定逻辑与规则表现为如下几类:

一是简化说理,在认定党组织为制作主体的同时,直接视党政联合发文为非政府信息。二是在承认有关信息属于党组织和行政机关共同制作的同时,认为党政联合发文由于党组织的参与制作,“不属于由行政机关制作保存的信息”,因此不符合《


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