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【期刊名称】 《当代法学》
法官员额制的改革目标与策略
【作者】 丰霏
【作者单位】 吉林大学法学院理论法学研究中心{讲师,法学博士}
【分类】 法院
【中文关键词】 法官员额制;正规化、专业化、职业化;去行政化
【期刊年份】 2015年【期号】 5
【页码】 140
【摘要】

早在1999年“一五改革纲要”制定之初,法官员额制就被作为司法改革的重要任务。十五年的改革酝酿催生了当下的制度实践。法官员额制从提出到实践的历程中,其改革目标已经发生变化,尽管我们仍然以“正规化、专业化、职业化”作为指引,但是,当下法官员额制所要解决的主要矛盾已经从原初提高法官职业素质转变为确立法官职业身份。在实践中,法官员额制所要破除的应当是法官职业“行政化”的制度情境。然而,当前的以提升法官职业待遇为落脚点的实施策略却并不能够达至“去行政化”的改革目标,未来法官员额制的深入推进需要慎用经济待遇的诱惑力,而直面法官职业身份的塑造问题,并妥善处理实践中法官员额的稀缺性与开放性、法官身份的终身性与流动性的矛盾。

【全文】法宝引证码CLI.A.1208282    
  引言
  在中国司法改革的语境中,法官员额制并不是一个新鲜的命题,早在1999年10月,最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》中就明确提出要“对各级人民法院法官的定编工作进行研究,在保证审判质量和效率的前提下,有计划有步骤地确定法官编制”,并且计划“选择不同地域、不同级别的部分法院进行法官定编工作的试点”,“在总结试点法院经验、进行深入调查研究的基础上,2001年向中央组织、人事部门提出法官编制的具体方案。”[1]2001年,全国人大常委会对《法官法》进行修订的时候,也特意在附则中增设条文:“最高人民法院根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法”,从而确立了法官员额制的合法性基础。但是,在司法改革的实践中,法官员额制的践行之路却格外漫长,以至于在“一五改革纲要”出台七年之后的2006年,时任最高人民法院司法改革领导小组办公室副主任的蒋惠岭法官也要发问为何“唯有法官员额制,在法官法修改5年之后仍在调研、试点阶段”,感慨“法官员额制之难”,[2]并且时下当法官员额制成为改革实践之焦点的时候,中国的法治建设恍然之间又过了9年。尽管放眼人类法治进步的历程,可以说这前后15年的历程仅是一霎,无足挂齿,但是放在中国改革开放与法治建设30余年之路的背景下,这相伴而度的15年却是日新月异,不可谓之短。15年前设立改革目标时的具体情境自然难再依旧,若是简单地将当下法官员额制改革当成是“一五改革纲要”的兑现,那么则仿若拿着一张“旧船票”试图登上司法改革的“忒修斯之船”,犯下了“刻舟求剑”的错误。法官员额制中的比例问题在改革的操作层面上固然重要,但决不至于使我们耗费15年的时间去求得一个编制法官员额的计量公式和具体数字。[3]所以,对法官员额制的评断重点并不在于比例的多少,而在于审视这一制度能否以及在多大程度上满足了司法改革的既定目标,又在哪些方面上为未来的司法实践潜置了改革路径。因此,在新形势下重新审视法官员额制的改革历程及其目标,将当下的法官员额制实践作为起点而非终点进行理论前瞻,才是一种有诚意的改革态度。
  一、法官员额制的改革目标
  自“一五改革纲要”开始,法官员额制的改革目标就与法院人员分类管理制度的建设目标相伴而生,并且在很多情况下,法官员额制被视为法院人员分类管理制度的自然延伸,尤其是在司法改革初期,法院人员分类管理制度的建设工作为法官员额制当下实践创造了现实条件。但是,随着司法改革实践的深入,二者的预置目标出现了微妙的分化,正是在此过程中法官员额制的改革目标已经发生了变迁。
  (一)“三化”目标的宏观设定
  当下,“正规化、专业化、职业化”(“三化”)被认为是中国法治工作队伍建设、法院人员分类管理以及法官员额制的改革目标。比如,在2014年7月31日通过的《上海市高院司法体制改革试点工作实施方案》中,就提出“建立上海法院人员分类管理制度,实行专业职务序列分类和员额制管理,实现法院队伍的正规化、专业化、职业化发展”的任务目标,此后各试点省份在制定司法体制改革工作实施方案时,也都明确将“全面加强法院人员正规化、专业化、职业化建设”作为此轮改革的主旨。
  从作者所及资料看,“三化”目标最早出现在2013年9月《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》之中,其提出要按照“正规化、职业化、专业化”的标准,推进人民法院队伍分类管理、设置各类人员职级比例和职数编制。[4]2013年10月,《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》指出,要“坚持‘三化’建设方向。全面加强正规化、专业化、职业化建设,推进人员分类管理制度改革,提升司法能力,完善职业保障”, [5]并具体对如何实现“三化”进行任务分解。其中,强调要“以分类管理改革为基础加强正规化建设”,“以提升司法能力为核心加强专业化建设”,“以完善职业保障为重点加强职业化建设”。[6]2014年3月,周强院长在《最高人民法院工作报告》中,将“大力加强法院队伍正规化、专业化、职业化建设,提高司法能力”作为2014年进一步加强法院队伍建设的年度工作目标。[7] 2014年10月,十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“加强法治工作队伍建设”的任务目标中再次要求“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平”。[8]周强院长在向全国人大常委会报告2006年以来人民法院规范司法行为工作情况时,又再次强调将推进“三化”作为加强司法能力建设的重要方向。[9]时至2015年2月,最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要(2014 - 2018 )》将“全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设”作为此轮司法改革的任务目标,并将“推动法院人员分类管理制度改革”、“建立法官员额制度”、“改革法官选任制度”、“完善法官业绩评价体系”、“完善法官在职培训机制”以及“完善法官工资制度”作为实现这一目标的主要措施。[10]至此,“三化”被作为引导此轮司法改革第一批7各试点省份和第二批11个试点省份法院司法改革的主要方向,当下以法院人员分类管理和法官员额制为重心的司法改革实践也均将“三化”作为改革文本上的预置目标。
  其中,就“三化”的具体内容而言,需要特别提出的是,《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》对“三化”目标的细致解析中指出:“以分类管理改革为基础加强正规化建设”,“明确法官、审判辅助人员和司法行政人员责权关系,科学确定职数比例和编制。严格法官准入条件。”[11]在该意见看来,法院人员分类管理制度与法官员额制改革的主要指向在于加强“正规化”,“专业化”和“职业化”作为人员分类与员额制改革的自然延伸。但是,需要了解的是,“正规化”这一曾经作为军队改革目标的提法,以往很少用在司法改革之中。建国后,最早在司法工作中强调“正规化”要求的官方文件是1954年《最高人民法院、司法部关于学习贯彻中华人民共和国人民法院组织法的指示》,其中提出法院组织法将“大大促进我国司法工作进一步的民主化和正规化”。[12]之后很长一段时间里,“正规化”很少被提及。改革开放之后,法治建设得以恢复,才开始在司法行政领域重提“正规化”,针对的主要对象是公安队伍和司法干警,主要指涉司法警察管理问题,并没有明确针对法官员额或法官编制定额问题。但是,这并不表明“正规化”是一个新颖的改革目标。自“一五改革纲要”以来,从解决“长期以来,人民法院只有干部编制,没有法官编制”[13]问题开始,法院人员分类管理就已经在关注到法官队伍“正规化”问题,并且在建立专业性的全国司法考试制度、提高法院法官职业准入门槛的过程中,“正规化”一直是司法改革的潜行目标;同时,在实践中,随着实体法律制度和诉讼制度的建立,法官队伍“非正规化”的问题已经得到了实质性改善。

三年不开张,开张吃三年


  因此,就“三化”内部关系而言,在作者看来,“专业化”和“职业化”不仅是“正规化”的延伸,同时也是“正规化”的前提,三者交织,整体推进,在改革实践中不能也无法通过绝对化的方式将“三化”分解为三个彼此独立的改革目标,在现实的司法改革过程中,“三化”作为一个整体被当作法院人员分类和法官员额制改革的目标与方向。
  (二)法官员额制的目标重置
  尽管“三化”被作为当前法官员额制改革的目标,但是我国提出进行法官员额制改革则远远早于“三化”目标的提出。并且,在没有明确设定“三化”目标的时候,法官员额制早已预置了与“三化”相统一的改革目标。1999年,在“一五改革纲要”制定并设定法官员额制改革目标之初,就提出了专业化的目标,提出要“造就一支体现专业化要求的高素质法官队伍”,“在保证审判质量和效率的前提下,有计划、有步骤地确定法官编制”,“从根本上解决法官不搞审判和法官素质不高的问题”。[14]改革纲要在草拟过程中,曾对审判部门人员与司法行政管理部门人员的比例有所确定,但最终没能出现在定稿之中,官方的解释是因为“考虑到各地经济发展状况不平衡,而且各级人民法院由于内设机构不同,审判和行政人员的比例差别较大,在未进行大量的调查研究的情况下,难以科学地确定比例”。[15]2002年7月,时任最高人民法院副院长祝铭山在全国法院队伍建设工作会议上的讲话中再次道出了法官员额制的初衷,指出“只有对法官定额,才能够将真正符合条件的审判人员确定为法官,把现有法官中的优秀人才选拔出来,担当行使审判权力的重任”,“吸纳优秀人才,淘汰不合格人员,进一步优化法官队伍”,[16]这算是对专业化法官队伍的重申。同年,《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》在强调“不断推进法官队伍职业化建设”中,又一次明确提出要“实行法官定额制度。在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上,在现有编制内,合理确定各级人民法院法官员额。”[17]至此,法官员额制的目标都是与法院人员分类管理的目标一体的,都是试图实现法官队伍的专业化和职业化,提高法官素质与司法能力。
  尽管目标一致,但是法院人员分类管理与法官员额制的改革进程却不相同步。2003年,由中组部、人事部、最高人民法院联合下发的《人民法院书记员管理办法(试行)》在一条中就明确规定了“书记员实行单独序列管理”,就此阻断了“书记员-助理审判员-审判员”的晋升通道,迈开了法院人员分类管理改革的第一步。2004年至今所践行的法官助理制度,尝试将审判人员与审判辅助人员分开管理,构成了法院人员分类管理改革的第二步。[18]然而,法官员额制的改革进程却长期停滞。在很多人看来,改革停滞不前是因为员额制要消弱或回收部分群体的既有利益,改革的阻力和困难较大。但在作者看来,原因却不尽如此。正如2002年当时的说法,面对“审判任务繁重与人力不足的矛盾”,“解决任务和力量矛盾的出路主要在于提高法官队伍的整体素质”,[19]但是,法官员额制并不能直接发挥提高法官队伍素质的功能。作为一种准人机制,法官员额制只能在既有的人员质量范围内进行筛选,却不能直接提升人员素质。在当时法院人员整体素质不高的情形下,法官员额制的实施无法保证在人员减量的基础上仍然能够保持甚至提升司法活动效率,因而也就难以获得付诸改革实践的理由,只有在法官队伍素质普遍提高的今天,法官员额制的实践才能满足司法效率的要求。或者用数字来说,在2002年,近21万名法官处理592万余件案件,[20]到了2014年,19. 6万余名法官处理1565万件案件。[21]由此可见,法官员额制在当下得以实践也正因为法官队伍整体素质的大幅提高所致。因此,法官员额制无法作为“专业化”与“职业化”的途径,而只能顺应“专业化”与“职业化”的结果。结合员额制的改革目标进一步而言,尽管“三化”目标为包括法官员额制在内的此轮司法改革提供了宏观指引,但是却并不能实际指引法官员额制改革中具体制度设计的方向。
  事实上,法官员额制的真正目标不应当局限于准入机制对法官素质的筛选和对司法能力的提升,而在于员额身份机制对法官积极性的调动和对司法活力的激励。当然,司法改革的顶层设计者并非没有注意到这一点,这种对于法官员额制的认知与定位已经在现有的改革规划中有所体现。正因如此,2005年以后,法官员额制被赋予了一些附属的能效,其制度改革的策略也发生了细微的变化。2005年10月,《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》提出要在“确定法官员额的基础上,逐步提高法官待遇”。[22] 2009年3月,《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》提出要在法官员额制的基础上,“完善人民法院编制与职务序列制度”,“适当提高基层人民法庭法官职级”,“改革和完善法官工资福利和任职保障制度”。[23] 2015年2月,《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》提出要通过建立法官员额制度,“确保优秀法官留在审判一线”。[24]不管是提高待遇、调整职级还是挽留优质人才,我们可以看出,尽管当时法官员额制仍旧处于酝酿期,相关提法还停留在口号和理念层面而没有得到实践,但是法官员额制的实践策略显然已经发生了变化:从劣项淘汰的减量改革转向为优项鼓励的增量改革。在当下法官员额制已经步入实践层面时,如果我们仍然仅仅停留在正规化、专业化和职业化的宏观层面,而不考虑制度建设的具体策略,那么便无异于是主动放弃了改革的机会。
  在历经15年司法改革的今天,法官员额制的改革实践要从传统“三化”对人员素质与司法效率的目标中解放出来,将对人员身份和司法权威的追求作为进一步改革实践的方向。法官员额制改革不在于获得一个高业务素质的工作团队,而在于获得一个高身份认同的职业群体。
  二、法官员额制的“行政化”情境
  如前文所言,当下以及未来的法官员额制改革重点应当有别于过去15年前对法官素质的选拔,转向对法官身份的塑造,树立一种法官独立的形象。而对法官身份的塑造则脱离不了中国社会的现实情境。在中国法治建设和司法改革的语境中,“行政化”被认为是司法实践中最为突出的特点,其自然也构成了法官员额制改革的具体情境。而那些既成的“行政化”样态和“去行政化”策略限制了法官员额制改革的可能路径。
  (一)法官职业“行政化”的制度情境
  自1999年,法官员额制提出以来便在其预期中暗含了“去行政化”的暗线,针对“具备法官资格,不在审判工作岗位,而是从事党务、人事、司法行政或后勤工作”的现象以及“法官成了一种待遇,失去了其应有的含意”的趋势,企盼通过法官员额制能解决“司法行政人员占编比例过大,

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