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【期刊名称】 《中国刑警学院学报》
省级统管:看守所改革的第三条道路
【英文标题】 Provincial Unified Control: A Third Resolution of the Reform Dilemma of the Detention House
【作者】 闵丰锦
【作者单位】 西南政法大学法学院{2016级博士研究生}重庆市南岸区人民检察院{检察官助理}
【分类】 刑事诉讼法【中文关键词】 看守所;中立化;省级统管;条块制约
【英文关键词】 Detention House; Neutralization; Provincial Unified Control; Horizontal-vertical Restriction
【文章编码】 2095-7939(2019)05-0021-08
【文献标识码】 A DOI: 10.14060/j.issn.2095-7939.2019.05.003
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 21
【摘要】

针对看守所发生的一系列热点事件,学界提出了“看守所中立化”的改革思路。通过对“看守所中立化”观点的系统解读,立足于理论与实践的双重考量,剖析看守所管理权变与不变的极大争论。直面公安机关不放弃看守所监管权的现状,找准看守所“中立看守、服务诉讼”的定位,通过创新“省级统管、条块制约”的看守所监管机制,走出一条符合我国国情的看守所改革之路。

【英文摘要】

Concerning a series of disturbing issues happened in the detention house, scholars put forward a reform approach of “Detention House Neutralization”. After systematically analyzing the approach of “Detention House Neutralization”, based on the theoretical and practical considerations, this paper analyzes the heated argument of the detention house ownership. Due to the fact that the public security organ is not willing to give up the detention house ownership, it is bound to set the tone and direction for the detention house reform, remodel the regulation concepts of “Neutral Detention & Procedure Service”. Through innovating the regulation system of “Provincial Unified Control and Horizontal vertical Restriction”, it is possible to resolve the issues of the detention house reform suitable to the circumstances of China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281983    
  
  

1引言

2017年6月15日,公安部发布了关于《中华人民共和国看守所法(公开征求意见稿)》公开征求意见的公告,该公告分为现行立法评价、此次立法目的、征求意见原因,明确看守所立法是以完善法律、保障诉讼、保障人权为目标。而早在2009年2月云南“躲猫猫事件”发生后,发生在看守所内的刑讯逼供、超期羁押、牢头狱霸、律师难见等一系列“看守所病”走入了大众视野,“看守所划归司法行政机关管理”的中立化呼声甚高。在公安部此次发布的征求意见稿中,涉及“隶属关系”的第6条依旧规定,“国务院公安部门主管全国看守所工作。县级以上地方人民政府公安机关主管本行政区域看守所工作。”一石激起千层浪,以看守所管理权为核心的看守所改革,再次引起了全民争论,诸多学者、律师等以座谈会、发表文章等方式展开研讨并提出建议,《人民日报》也发出了“看守所,恪守法治的力度再大些”{1}的评论。

职务犯罪侦查权已经从检察机关转隶到监察委员会,看守所管理权是否应当借鉴经验,从公安机关转隶司法行政机关?面对看守所改革的困局核心——管理权归属,有必要重新审视问题的来源。基于此,笔者以规范分析、理论探讨、实证研究为多维视角,从基本概念到热点事件,从学者观点到官方回应,从问题本质到破解路径,阐明“看守所中立化”的内涵。在公安机关不放权、看守所转隶暂不现实的情况下,与其“持续呼吁依旧岿然不动”,不如“脚踏实地但可步步为进”,以看守所省级统管作为进一步强化、创新公安机关内部权力制约的突破口,提出“重塑监管理念,调整监管机制,抓住关键环节”的公安机关看守所改革的第三条道路。

2看守所管理的基本情况

2.1“侦羁”合一:看守所的管理现状

作为法定的羁押场所,看守所“是国家的羁押机关,是人民民主专政的工具之一”{2},负责对被刑事拘留、逮捕、判决生效后剩余刑期3个月以内的犯罪嫌疑人、被告人、短刑犯的羁押,由公安机关负责管理,体现出“侦羁”合一的鲜明特色。理论上,公安机关兼具行政管理与刑事侦查的双重职能,对看守所的管理属于行政管理职能的组成部分;实践中,由于刑事侦查属于公安机关中心工作,一切其他公安工作都为其服务,看守所也服务于刑事侦查的需要。从内部分工来看,公安机关监管部门是负责集中管理看守所、拘留所、戒毒所、收教所等监所(劳教所已经撤销)的内设机构,在公安部是监所管理局、在省级是监管总队、在地市级是监管支队、在区县级是监管大队,由辖区公安机关的一名副职领导专职负责。部分地区因执法现状、经济发展、发案情况等因素制约,看守所、拘留所、戒毒所、收教所合一而设、内部分区关押。此外,看守所接受同级检察机关刑事执行检察部门派驻检察室的监督、受到辖区内武警部队的武装保护。

看守所的隶属关系配置,核心是公权力的合理配置问题,是大政府的内部分工问题;看守所的中立化之争,即看守所的归属之争、侦查权与羁押权的分合之争,其根本是价值取向之争、监管权力之争、部门利益之争。“看守所中立化”的提出,即是针对“侦羁”合一而言;“看守所中立化,就是要求看守所由侦查机关以外的部门进行管理”{3},如司法行政机关等中立第三方,让看守所脱离与侦查部门的直接隶属关系,达到“侦羁分离”的效果。实际上,虽然隶属公安机关管辖,但看守所是按行政区划或特殊职业而单独使用公章,而非使用公安机关公章,显示了一定程度的独立性,但与撤销之前的劳动教养委员会一样,表面上直接隶属上一级政府,实际上由政府委托、授权公安机关管理。

2.2是否“回家”:看守所的归属沿革

中华人民共和国成立后,看守所不仅在建国初期一年的短暂时间内归属司法部管理,而且在1983年监狱回归司法部管理之时,看守所也有一并回归的改革计划,只是因故暂缓。1949年11月1日司法部成立,公安机关和法院各自名下的看守所逐渐划归司法部管理。1949年12月20日,中央人民政府委员会批准的《中央人民政府司法部试行组织条例》第2条规定,“司法部主管犯人改造监押机关之设置、废止、合并及指导、监督事项,即主管监狱、看守所、劳动改造队工作”,具体由主管狱政工作的司法部第三司负责。1950年11月30日司法部、公安部联合发布《关于监狱、看守所和劳动改造队移转归公安部门领导的指示》,监狱、看守所、劳动改造队划归公安部领导。可见,从中华人民共和国成立到1950年11月30日的一年多时间内,司法行政机关是看守所的“娘家”,但由于时间很短、机构整合的缘故,尚未形成具体有效的管理经验。

随着20世纪80年代“严打”时期的到来,公安机关面临打击违法犯罪、维护社会稳定等重大压力,在警力有限的情况下,对监狱、看守所等监管场所的管理显得有些心有余力不足。因此,在中央政法委的最初改革设计中,除了监狱划归司法部,看守所也在划归司法部的中长期规划之中,但出于改革的猛烈性及打击犯罪等现实需要而暂缓。1983年9月26日,国务院发布了《关于将公安部劳改局、劳教局及其编制划归司法部的通知》,规定“将公安部的劳改局、劳教局及其编制一百一十人划归司法部,全国劳改、劳教工作归司法部领导”。随即,公安部、司法部发布了《关于贯彻执行中央将劳改、劳教工作移交给司法行政部门管理的若干规定》,明确提出了“中央决定将劳改、劳教工作移交给司法行政部门管理”。1988年10月25日,国家编委批准的司法部“三定”方案确定,“司法部管理全国的狱政工作和对罪犯的改造工作,领导和管理全国的劳动教养工作”。

1990年国务院制定了《中华人民共和国看守所条例》(以下简称《看守所条例》),明确规定我国现行的看守所管理体制。虽然2000年实施的《中华人民共和国立法法》规定“限制人身自由必须由法律规定”,但《中华人民共和国看守所法》并未像《中华人民共和国监狱法》那样顺利出台,甚至在专家学者的多年呼吁下依旧呈举步维艰之势。归根结底,就是看守所管理权的归属问题。专家学者大多呼吁“将看守所的管理权划分给司法行政机关”,但在委托公安部起草看守所相关立法的设计框架之下,公安部当然不会自拆台面、主动放弃权力,看守所立法工作陷入了停滞不前的境地。

3看守所改革的方向之争

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3.1专家学者:力倡“看守所中立化”

(1)刑事法学界的观点。早在2001年,陈兴良教授从“警察权是警察行政职权与警察刑事职权的统一”角度出发,认为“在目前的体制下,要进一步加强监所检察的工作力度,使驻所检察员享有更大的监督权,从而承担起保障犯罪嫌疑人权利的职责。从长远来看,应当将看守所从公安机关分离,隶属司法行政部门,从而形成对警察侦查权的制约。”{4}这是从警察权的理论出发,在立足本土国情的基础上,在理想与现实、长期与短期、制度变革与机制调整之间作出的深入考量与利益权衡,具有一定的现实可行性。

“躲猫猫事件”发生后,不少学者发出了“看守所中立化”的改革呼吁:如程雷教授考察了监管体制改革的初衷,“看守所由公安机关管理并不是一个板上钉钉的决策,当年决策的暗含之意是,当条件成熟的时候,看守所的监管体制也应当像当年监狱划归司法行政部门管理一样,从公安机关调整为司法行政机关管辖”{5};陈光中教授直言不讳,“应该把管理看守所的职权从公安部门手里拿出去,划归司法行政部门管理。公安机关既负责侦查,同时又负责管理看守所不合适,因为看守所管理的就是犯罪嫌疑人,正是公安机关的侦查对象。”{6}

(2)代表委员的呼吁。2009年“躲猫猫事件”正值当年全国两会期间,不少与会人大代表、政协委员受到“躲猫猫事件”触动,提出了“看守所从公安机关独立分离开来”的“侦押分离”提案。法律史学者侯欣一教授以全国政协委员的身份,在2005到2017年的12年间,每年两会都持续“看守所中立化”的提案,对此公安部监所管理局私下给予的答复是“如果上面决定了要移交出去,我们立即移交。”[1]

民法学者梁慧星教授多年来以政协委员和人大代表的身份,长期关注看守所改革问题。在2008年第十届全国政协会议上,梁慧星教授以政协委员身份在提案中建议“将羁押犯罪嫌疑人的看守所,划归司法部管辖,根除发生刑讯逼供的体制根源”,并得到公安部“推进看守所全程录像”的改革回应;2009年第十一届全国人大会议上,梁慧星教授以人大代表身份在议案中呼吁“从源头上解决刑讯逼供的问题,要将看守所归由司法行政部门”,并得到中央政法委“意见很有建设性,我们也正在研究,现在在搞司法改革,不能迅速解决问题”的回应。多年呼吁无果后,梁慧星教授直言不讳道“问题的根源就在部门利益,就在公安部。”{7}

3.2官方立场:立法入手内部改良

正如检察机关“拒绝”批捕权转隶到法院、法院“拒绝”执行权转隶到司法行政机关,公安机关也在相当程度上“拒绝”看守所管理权的转隶。在大制度不变的情况下,承认看守所运行中存在的诸多问题、拒绝将看守所管理权交给其他机关、采取内部机制改革的方式完善管理,成为了公安机关持续有效的发声。针对外界转隶呼声,2011年公安部回应称“侦羁合一更利于打击犯罪;体现社会主义法制文明;刑讯逼供和超期羁押与看守所没关系”“公安机关管理看守所的体制符合中国国情,不宜改变。”{8}

在倾向内部改良的学者中,陈卫东教授认为“近五年来看守所改革的经验表明,看守所存在的诸多问题主要是管理上的问题,通过强有力的管理机制创新能够解决,无需进行体制变动。”{9}卞建林教授认为“公安部的改革已经展示了好的方向,虽然机构没有实现中立,但秉持的是中立的理念,正在逐步淡化公安体制内侦羁不分的色彩,实现内部分工和制约。”{10}这种观点有些“相对合理主义”的色彩,但其是建立在“公安机关不可能主动放弃看守所监管权”基础之上的机制设计,充分考虑了改革的现实性和可行性。

4看守所问题的根源论争

4.1正方观点:看守所问题的根源在于管理体制

(1)论点之一:看守所的职能异化为“深挖犯罪”。公安机关管理的看守所、戒毒所、拘留所等监管场所,长期有“违法犯罪信息库”“打击犯罪第二战场”等称谓,在“严打”等重要时期,全国或部分范围内在监管场所开展了“两抢一盗”“涉枪涉爆”等深挖犯罪专项行动。显然,深挖犯罪不是看守所的法定职能,是打击犯罪的刑事诉讼价值在侦查阶段的扩大效应,正如“法院变相承担追诉犯罪职责”是打击犯罪的刑事诉讼价值在审判阶段的扩大效应一样,是整个司法系统价值取向的问题。

(2)论点之二:看守所与侦查部门的制约是有限的内部制约。针对公安机关的坚守阵地,改革派也承认公安机关对看守所进行了多项制度改革、监管执法专项检查后,看守所执法状况有所好转,但依旧认为这种内部的机制性改良并未深入到体制性病灶,无法从根本上杜绝公权力对被羁押者的伤害。简而言之,彻底改革派认为,公安机关内部改革治标不治本,最为关键的是内部制约力度不足,而且内部制约的力度一定小于外部制约。纵然近年来同一公安机关分管刑事侦查与看守所监管的副职领导不同,但一把手仍旧可以从打击犯罪的大局出发统领全局。

4.2反方立场:看守所问题的根源在于管理方式

(1)论点之一:辩证看待刑讯逼供等监管顽疾。一是刑讯逼供问题。前司法部研究室主任王公义认为,“侦羁分离”及其配套措施实施后,“99%以上的刑讯逼供问题都可以解决”。{11}显然,这种观点没有区分看守所内与看守所外所发生的刑讯逼供,看守所之外的刑讯逼供现象并非看守所改革能够解决。2014年4月26日,在中国社科院法学所“新刑事诉讼法实施状况”研讨会上,赵春光局长称“5年来,全国看守所内未发生过一起刑讯逼供事件”{12}。换言之,现如今,看守所内已经没有或极少有刑讯逼供问题发生。毕竟,“从过往的经验来看,以刑讯逼供为代表的非法讯问行为主要发生在讯问人员和犯罪嫌疑人有机会发生直接接触的时间和场所,如犯罪嫌疑人刚被抓获之时、派出所或刑警队的讯问场所、外提犯罪嫌疑人辨认或指认现场时。”{13}

二是超期羁押问题。如果说侦查阶段的超期羁押问题是因为看守所受到公安机关侦查权的内部干预而“睁一只眼闭一只眼”,那么当诉讼阶段到达起诉、审判,未受检察院、法院控制的看守所为何还存在超期羁押或超过五年仍未有生效判决的久押不决呢?显然,“看守所的隶属问题”并非超期羁押的主因;相反,针对问题对症下药,超期羁押已经成为了看守所监管中不可逾越的一条红线。以侦查阶段为例,一旦在法定羁押期限内最后一天仍未有继续羁押的法定文书,看守所会向侦查部门进行提醒,若在最后一天24时之前仍无有效文书,则会以“羁押期限满”为由先行释放,否则超期羁押肯定会追究办案人员责任,这也体现了公安机关内部羁押权对侦查权的适当制约[2]。

四是牢头狱霸问题。只有存在人犯管人犯、犯人管犯人,当牢头凌厉霸道、监管警察不负责任时,就会出现“牢头狱霸”问题。古今中外牢头狱霸普遍存在,这既是历史问题也是综合作用、理念使然,与谁来管理并无直接关联。虽然监管

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}希仁.看守所,恪守法治的力度再大些[N].人民日报,2017-07-05(18).

{2}刘远景,闫文彦.试论刑事诉讼中看守所的法律地位[J].理论学刊,2006(2):87-88.

{3}高一飞,陈琳.我国看守所的中立化改革[J].中国刑事法杂志,2012(9):97-103.

{4}陈兴良.限权与分权:刑事法治视野中的警察权[J].法律科学,2002(1):52-68.{5}程雷.中国看守所六十年变迁[J].中国改革,2010(4):76.

法宝

{6}黎伟华,侯兆晓.看守所,姓“公”还是姓“司”[J].民主与法制,2011(15):20-21.

{7}郑钰飞,唐小涛.人大代表梁慧星建议守所脱离公安体系[EB/OL].(2010-03-11)[2018-04-10].http://www.china.com.cn/news/zhuanti/2010lianghui/2010-03/11/content_19580372.htm.

{8}王俊杰.“心情不好死”与看守所改革[N].民主与法制时报,2011-06-06(B2).

{9}陈卫东.侦押分离不是看守所立法的现实需要[N].法制日报,2014-05-17(7).

{10}王丽娜.看守所立法跬步推进[J].财经,2013(12):134.

{11}刘炜.看守所“侦羁分离”改革流产[N].民主与法制时报,2011-01-24(B2).

{12}汪红.首部看守所法正在起草[N].法制晚报,2014-04-29(A7).

{13}刘启刚.新刑诉法对侦查讯问影响的实证研究——以一线讯问人员为考察对象[J].中国刑警学院学报2014(3):3-9.

{14}李昌林.审查逮捕程序改革的进路——以提高逮捕案件质量为核心[J].现代法学2011(1):114-122.

{15}徐隽.新刑事诉讼法实施一年来,看守所的变化有多大[N].人民日报,2014-03-19(18).

{16}张艳玲.外国人权专家参观中国看守所:人权进步的一扇窗[EB/OL].(2014-09-19)[2017-04-10].http://news.china.com.cn/txt/2014-09/19/content_33552737.htm.

{17}顾永忠.论看守所职能的重新定位[J].当代法学,2013(4):76-83.

{18}李亮.看守所改革:服务诉讼如何中立[J].江西社会科学,2014(9):152-157.

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