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【期刊名称】 《中国刑警学院学报》
信息公开背景下警务工作秘密管理制度的完善
【作者】 蔡艺生【作者单位】 西南政法大学刑事侦查学院{副教授,博士}
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 警务工作秘密;信息公开;类型界分;制度规范
【文章编码】 2095-7939(2019)05-0014-07
【文献标识码】 A DOI: 10.14060/j.issn.2095-7939.2019.05.002
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 14
【摘要】

当前警务工作秘密存在标准界定模糊、保护机制滞后和惩戒机制阙如等方面困境问题。通过对相关学理的评析,底定警务工作秘密标准的原则基础,并通过审视相关法律法规关系与边界,以厘清警务工作秘密的具体标准。在警务工作秘密法律控制与制度规范层面,应强调结果导向的“结果责任机制”、强调过程监管的“过程责任机制”,最终确立我国警务工作秘密法治化的基本秩序和基本规范,以建立既能对各主体行为实行有效监督制约,又能妥善保障警务秘密和警务公开的运行秩序。

【全文】法宝引证码CLI.A.1281974    
  
  

1引言

伴随依法治国总体方略的推进,尤其是司法改革和“全面深化公安改革”总体目标的推进,警务工作早已脱离对“相关信息”的独占与垄断,从而占据优势并形成威权的社会背景与工作模式。现代司法文明所依托的“平等对抗机制”正借由信息公开而实现。如“法官居中裁判、控辩双方平等对抗”的诉讼模式客观上要求控方披露尽可能多的信息,避免诉讼中的“证据突袭”;侦查阶段犯罪嫌疑人辩护权的保障也需要侦查机关秉持充分的信息公开原则,否则“一无所知”的辩方将不知所以。在自媒体高度普及的今天,公安机关必须通过新兴媒体进行相关的宣传,警察个人也存在展示相关工作内容或情绪的正常社交需要。就公安机关内部管理机制而言,相关的绩效考核、评优评先、岗位调整和事项决议等,也需要相应的信息披露以表明其正当性与合理性。总体而言,警务工作秘密应具有更加明确的具体范围、认定标准,以及更加完善的指导性、操作性规范。

2警务工作秘密概念解析

警务工作秘密的存在既是其自身特殊价值属性的必然要求,也是警务工作有效运行的特定需要,更是警务工作秘密制度的客观需要{1}。我国公务员法和人民警察法等法律法规都提及“工作秘密”,但并未明晰其具体内涵和外延{2}。理论概念的不明可能导致各级公安机关对警务工作秘密“自我定义”的无序局面,也可能使得警务工作秘密规范机制缺乏概念导向。因此,对警务工作秘密进行概念界定具有先行性。

2001年《公安机关警务工作秘密具体范围的规定》(以下简称《规定》)将“警务工作秘密”界定为:公安机关在警务活动中产生的,在一定时间内只限一定范围内的人员知悉,泄露会给警务工作造成被动或损害的事项。但是,该定义过于笼统。学理上,工作秘密的定义主要有两种代表性观点:一是各级国家机关在其公务活动和内部管理中产生的不属于国家秘密而又不宜对外公开的事项{3};二是各级国家机关、授权单位为了保障其职权的正当行使,依据简易程序确定并在一定时间内只限一定范围和人员知悉的工作事项{4}。后者在对工作秘密的产生主体、程序确定、范围空间等方面做出了更为具体的规定。

融合警务工作秘密的法律设定和“工作秘密”的学理定义,笔者认为警务工作秘密的概念应为:公安机关在警务活动和内部管理中产生的,以职权有效行使为目的,依据法定程序确定并在法定期间内限定知悉范围的工作事项。具有如下特征:一是主体结构的特定性——公安机关,既是产生主体,同时也是责任主体;二是指向性——公共利益;三是知悉范围的适当性与必要性——特定秘密限定于特定人员范围。

3警务工作秘密的现状检讨与困境阐释

从法律层面看,现行法律对国家机关工作秘密规定较为明确,对于警务工作秘密则规定甚少,仅有的公安部专门规定存在制度构建缺失和可操作性不强等问题。从实践层面看,虽然各级公安机关都在开展警务工作秘密相关工作,但具体程序和做法却不尽相同。显然这与全球透明政府、阳光行政的法治理念是格格不入的{5}。

3.1警务工作秘密标准界定模糊

诸多域外国家和地区所秉持的政府信息“最大限度公开”原则,包括信息权范围的广泛性,既关系到相关信息和机构的范围和种类,也关系着需要维权的个人{6}。2015年公安部全面深化公安改革的重点举措“依法从严治警”明确指出“强化监督制约,深化执法公开,自觉接受监督,落实执法办案责任制,完善执法过错纠正和责任追究制度,建立领导干部干预执法办案活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等。”{7}这契合了“最大限度公开”的国际准则,也为警务公开指明了方向。但是,不管是基于古今中外的规则惯例,抑或是基于警务工作自身的理论逻辑推演,任何信息公开都必须有相应的限度与规范。当下存在的问题是:许多警务工作信息不宜公开,但将其归于警务工作秘密又无明确的法律依据;或者本不属于严格意义上的警务工作秘密,但警方出于工作便利或威权使然,而简单予以“警务工作秘密”的界定。由此,当公民在查询或要求公开某些信息时,常被以警务工作秘密为由拒绝,进而导致某些误解或者误判。

中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)没有关于工作秘密的公开例外规定,这不能不说是一个缺憾{8}8,且也未提及警务工作秘密的概念。警务工作秘密在国家立法层面的定义阙如,仅在《中华人民共和国警察法》《国家公务员暂行条例》《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)中略有提及。实践中,各级公安机关往往自行“定密和解密”,存在着随意性。根据我国现行一般性立法,涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人案件等情况,属于保密范畴,我国公安机关在警务运作中,涉及上述情形的,应依法不予公开。然而,国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人案件的保密规范是由现行法律作出的专门性规定,而“警务工作秘密”的范围和界定却是由公安部内部规定予以规范,两者的法律位阶显然不同。加之2001年公安部“警务工作秘密具体范围”规定本身过于宽泛,并有“县级以上公安机关规定的其他事项”托底,而且没有具体的范围界定、救济或制裁规定,使得“警务工作秘密”存在相当大的自由裁量空间,也使得相关机关无所适从。

3.2警务工作秘密保护机制滞后

受传统警务保密观念的影响,“守口如瓶”“非听勿视”作为预保护措施,已成为大多数警务人员的共识。但20世纪所形成的保密工作朴素共识,显然难以涵盖当前信息化时代的保密工作,并且愈加暴露出其滞后性:警务工作秘密的保护观念及措施,滞后于信息化下警务工作网络化和智能化的运作实践。一是传统保密对象滞后。传统保密对象一般指的是原有各种涉密纸质文件或侦查、诉讼活动中产生的会议记录、诉讼案卷等涉密物品。随着公安信息化建设实现数字化、网络化、智能化,高度融合为“智慧化”,各种信息记录、储存设备推广应用,各类结构化或非结构化的数据信息大量产生{9}。信息化丰富了可载密主体,如储密的U盘、录像带、无线设备等物理载体,大量警务工作所借助的“微信”“QQ”等公共媒介,以及警务工作运行中汇聚海量行政执法或刑事执法信息的网络数据库、技术软件等虚拟载体。保密对象的扩大又催生了许多新的保密需求,包括涉密载体的管理等。二是传统保密方式滞后。公安机关传统保密方式主要是对涉密纸质文件加强管理,如专人负责收发、特定范围传阅、及时回收、集中下的分类保管、定期销毁等系列程序。但当带有警务工作秘密的信息文件或材料跨入信息化空间,由于公安机关所借助的内部局域网与社会外网未实现完全物理隔离与变频防控等复杂因素的影响时,泄密风险变得无处不在。

3.3警务工作秘密惩戒机制阙如

中小学减的负已经加到家长身上了

公安机关是社会治安与安全的维护者,是侦查与预防犯罪的执行者,警务工作秘密则是开展“维护活动”和“执行活动”的关键因素,警务工作秘密的泄露会引起不可预料的消极效应。因此,法律惩治作为保障警务工作秘密的最后手段尤为关键。首先,从当前保密行政管理部门查办案件总体情况看,对于泄露警务工作秘密的违规违法行为,保密管理部门难以对相关责任人进行有效追责,一般只是作为泄密案件附属违法行为一并予以处理,并没有单纯就泄露工作秘密行为进行查处{10}。其次,当前警务工作秘密缺乏统一的界定标准,即便是泄露警务工作信息造成危害或危及的可能,但因难以确定是否为警务工作秘密,往往是不了了之。最后,不同主体违反警务工作秘密规定,如何对其造成的危害结果程度进行评估,分别承担什么责任,都缺乏相应的法律依据,处理限度难以把握。如对互联网等企业公司、公安机关行政保密管理部门、公安机关负责人或保密部门负责人等泄密造成不良影响的情形只做较为笼统的规定;对公安机关或行政保密部门等机关中的合同制聘请人员、临时雇佣人员或挂职锻炼、借调人员等泄密导致消极后果的情况,同样缺乏相关规范。

4警务工作秘密的类型界分与认定

警务工作秘密标准和类型的厘清,是公安机关警务工作秘密保护和制度构建的前提和基础,既能对公安机关开展警务工作所获取或形成的信息予以明确合理归类,促进警务工作信息的畅通与保护,也能预防其他信息被误认为或伪装成警务工作秘密。

4.1警务工作秘密标准厘定的学理与制度阐释我国现行法律并没有对《规定》所指的“警务工作秘密”事项作出直接、具体的标准界定,现行规定也没有达到意欲形塑的统一管理预期。笔者意在通过对相关学理的评析,底定警务工作秘密标准的原则基础,为警务工作秘密的标准界定提供一个源头性、总括性和基本性的原则;同时通过相关法律法规关系与边界的审视,厘清警务工作秘密的具体标准。

4.1.1学理性分析

从实质要件与程序要件入手,学界关于警务工作秘密的标准主要有4种观点:第一,形式秘密说立足于法定程序,认为只要按照相关法律程序而被确定为警务工作秘密的事项,即可纳入警务工作秘密的范围,不管其实质上是否符合定密目的或实质。此学说注重定密的程序合法而忽视实质要件,导致定密工作具有较强的随意性,准确性难以保证。第二,实质秘密说着眼于社会治安与秩序稳定,认为法律只保护与社会安全和利益紧密相关的秘密信息或事项,因为这些事项的泄露会造成极大的社会损害,而此事项本身是否满足定密程序并不重要。换言之,只要某一信息与公安机关所维护的社会利益与安全紧密相关,即使此事项没有进行定密程序,甚至不符合定密程序,也仍然具备警务工作秘密的性质。此学说注重定密的实质要件而忽视程序要件,其缺陷在于:程序的忽视,加上“社会安全与秩序稳定”的概括性,其结果可能导致秘密保护机制的失灵、秘密具有不可预测性或定密区分难等困境。第三,总括说以形式说和实质说并列为基础,认为只要符合形式说或实质说任一观点即可被确定为警务工作秘密。此学说看似两者兼顾,实则自相矛盾。从世界各国关于工作秘密的法律定义和规定来看,“关系社会安全与秩序稳定”的事项是警务工作秘密的一个重要因素,更是其基本性质;而履行定密法定程序也是警务工作秘密合法性与正当性的重要条件。两者侧重点不同,若同时采取两种截然不同的标准,就可能引发秘密范围的模糊性与扩大化。第四,复合说是以警务工作秘密实质要件为基础,以法定定密程序为保障的整体性构建,不但要求满足公安机关维护社会治安与秩序稳定的目的和价值,同时必须通过法定的定密程序才能成为警务工作秘密。显然此学说更加注重严格把控警务工作秘密的数量、质量和范围,符合其内在规律,利于警务资源的合理配置与有效利用,更益于警务工作秘密的管理和保护。

《规定》第1条规定了保守警务工作秘密的目的,第3条规定了警务工作秘密的具体事项范围,而第2条、第4条要求警务工作秘密按照一定程序限定在一定时间、一定人员范围内,且应当做出相应的秘密标志。前者强调实质要件,后者则凸显程序要件,在宏观立法架构层面与复合说高度契合。但是,在微观机制运行层面,定密主体在判断某一事项是否具备实质要件时仍具备较大的裁量权,这意味着“在同一事项上,不同层级的定密主体可能因对警务工作秘密的较大裁量权而产生不同的结果”。如《规定》前16条对警务工作秘密进行了详细的罗列,但17条“县级以上公安机关规定的其他事项”又有“无所不包”的嫌疑,范围不明确,也难以合理规范定密主体裁量权。

4.1.2制度性分析

警务工作秘密的标准界定可以从区分警务工作秘密与国家秘密、商业秘密、个人隐私的法律界限问题入手。参照《条例》与我国行政法体系,只有各级党政机关和依法拥有行政管理权限的单位,可以成为从事公务活动和内部行政管理的主体,也才能合法产生公务员法调整范围内的工作秘密事项{11}54-55。以此为准绳,警务工作秘密只有公安机关和依法拥有管理权限的单位,才可以成为从事警务活动与内部行政管理的主体,也才可能合法产生警务工作秘密事项。并且,应当在履行职责过程中形成,而不能简单地将警务活动所形成信息均视为警务工作秘密。以此从秘密产生主体与产生来源上区分一般企事业单位产生的商业秘密和个人产生的隐私秘密,也区分了警务工作秘密与检察机关工作秘密、审判机关工作秘密。对警务工作秘密标准界定的最低限度与顶层上限分析如下:

第一,警务工作秘密范围的最低标准。依据《条例》第8条:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”公安机关作为我国政府的重要组成部分,此条规定也是警务工作秘密的底线。换言之,从实体标准上看,警务工作信息的公开可能危及到以上法益的,则应将该信息划归警务工作秘密范畴加以保护。最低标准设定既体现了“保密为民”的宗旨,实则也是对谋取私利、违法乱纪等非法秘密“合法包装”的过滤。

第二,警务工作秘密范围的顶层上限。主要是区分警务工作秘密与国家秘密,两者可能在产生主体与条件方面具有共性,但是在泄密后果的严重程度上存在差异。依据《保密法》第9条:“下列涉及国家安全和利益的事项,泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的,应当确定为国家秘密。”对比《条例》第8条不难发现,国家秘密与警务工作秘密两者间存在着“危害”与“危及”、“直接”与“间接”、“必然”与“偶然”的区别。从保密程度与价值上来讲,警务工作秘密较之国家秘密保密程度低、保密价值弱。《保密法》第9条直接列举了七类国家秘密事项,第10条规定了三个秘密等级。公安机关确定警务工作秘密不能越过国家秘密红线。

在划定警务工作秘密的标准与界限后,也可以反向推定警务公开范围。即对需要保密的事项作最严格的除却性规定

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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