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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
物权法视野下农村宅基登记的司法审查
【作者】 李忠怀【作者单位】 河北省辛集市人民法院
【分类】 物权【期刊年份】 2012年
【期号】 3【页码】 88
【全文】法宝引证码CLI.A.1164724    
  
  长期以来,农村宅基登记引发的行政争议在行政诉讼案件中一直占据首位。传统的观念使人们对宅基使用权的审批与登记、登记簿与宅基证之间的法律关系模糊。原告的诉求与事实和理由脱节;法院对案件的立案受理容易出现偏差、实体审理超范围审查,加之行政诉讼裁判方式的设置不尽完善,导致司法审查的整体效果欠佳。物权法在第二章专节规定的不动产登记制度,从立法上对登记的法律属性予以重新定位,相关法律关系愈加清晰,是历史性的突破。2008年,国土资源部出台了与物权法相配套的《土地登记办法》(以下简称《登记办法》),对土地登记的概念、分类、性质、效力范围多有新的界定,可操作性较先前的《土地登记规则》有所加强,对宅基登记行政诉讼案件的审判产生了重大影响。2011年9月5日施行的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称《农村土地规定》),涉及土地登记的条款虽然很少,但对农村宅基登记案件的审理能起到拾遗补缺的作用。笔者仅就审判实践中该类案件中的几个问题予以初探。
  一、农村宅基登记行政诉讼案件的受理
  (一)可受案范围
  宅基登记行政诉讼案件,主要包括公民、法人或其他组织,认为登记机关对宅基权属做出的登记行为侵犯了自己的合法权益,以及对其不作为、乱作为行为不服而起诉的案件;对登记机关就查询、复制登记资料等相关行政行为及其不作为而起诉的案件。实践中,有两点应引起关注:
  利害关系人申请查询、复制宅基登记资料,登记机关常以《土地登记资料公开查询办法》没有关于利害关系人单方查询的规定而拒绝。登记机关的拒绝行为有悖物权法第十八条的规定,当事人对其拒绝行为的起诉,法院应当受理。
  对于生效法律文书的羁束行为,在以往的审判实践中,一般认为只要他案生效法律文书对其登记行为的合法性作出确认,或者在事实认定中作为有效证据采信,均属羁束情形,对该登记行为的起诉法院不应受理。根据《农村土地规定》第8条的规定,宅基登记簿或宅基证在他案中只是作为证据采信而作出生效裁判或仲裁裁决,并未对该行为的合法性进行审查认定,因此不属于羁束的情形,利害关系人对该登记行为提起诉讼的,法院应当受理。
  (二)排除司法审查的情形
  诉讼标的为生效法律文书所羁束的不可诉。根据物权法第二十八条、最高法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第44条第(10)项、《农村土地规定》第2条的规定,登记机关根据生效法律文书而并非出于独立意志办理的宅基登记行为不可诉。首先,法院对该类案件在立案审查中有必要对相关案件进行检索核查,“如果一个行政行为的合法性已直接或间接地在先前的行政或民事判决中做出了确认,当事人对这个行为不服提起行政诉讼,这种情况即为‘起诉标的为生效判决所羁束’。对于这种起诉人民法院是不能受理的。”{1}如果承认其可诉性,则不能起到救济当事人的作用,只能浪费审判资源、徒增诉讼成本。判断法院生效判决羁束与否,主要看判决理由与主文这两部分内容。民、行判决将宅基登记簿及宅基证认定为合法,在理由部分书写具有法律效力的判断,裁判结果在主文列出,其羁束性显而易见。其次,登记机关根据政府的征收、规划拆迁生效决定做出的登记行为亦属羁束情形。但其登记与有关法律文书内容不一致的除外。
  重复处置行为不可诉。根据《登记办法》第77条的规定,土地权利证书灭失、遗失以及登记簿样式的修改,登记机关做出未改变原登记内容的换发、补发权属证书或更新登记簿的行为,系不可诉的重复处置行为。
  起诉连续转移登记的案件,仅对后续转移登记行为起诉的不予受理。近年来,随着房地产行情的上升,农村城市化的步伐加快,城中村及城乡结合部的农房连续转让导致宅基连续转移登记的情形增多。原宅基使用人面对一路走高的房地产价格企图求得更大的利益,对先前的产权交易反悔,原宅基使用人、原利害关系人对政府的登记行为申请行政复议或提起行政诉讼。
  二、对当事人资格的审查
  (一)原告主体资格
  在预备程序中,立案法官务求准确界定适格当事人,主动履行释明的义务,指导当事人利用已有的登记资料,正确地行使诉权,避免当事人不必要的诉累和审判资源的浪费。原告资格的确认,审查的关键是看原告与被诉行为有无行政法上的利害关系,即被诉行为对原告合法权益是否产生实际影响。
  利害关系人的起诉资格。宅基登记利害关系人认为登记行为侵犯了其宅基的使用权、通行权、排水权的案件为数居多,案情复杂,审查难度较大。《若干解释》第13条明确规定了可以提起行政诉讼的利害关系人范围以及区分反射利益与合法权益的标准。《农村土地规定》第4条也作出了使用权人或实际使用人的规定。要求法院审查原告与被诉行政行为有否法律上的利害关系,必须以合法权益的存在为基础,并非以原告的宅基是否依法登记为必备条件。因农村有的自解放后的土改至今未经宅基登记;有的在土地管理法实施后给部分村民进行了宅基登记;也有的村民因分家析产、继承、赠与等方式取得了宅基使用权,但未及时登记。只要其合法取得的宅基使用权受到侵害就可以作为原告,并非只有宅基证的使用权人才具有原告资格。立案审查时,应当要求原告证明其利益受到行政行为的侵害,并且这种利益是一种受法律保护的合法权益。应引以注意的是土地法实施以后,一些未经依法批准,擅自占用的集体土地建住宅的所谓利害关系人,属非法占地行为,不受法律保护,不具有原告主体资格。
  村委会原告主体资格的界定。近年来,时有村委会请求撤销村民宅基证而起诉政府的案件。物权法实施之前的农村宅基登记,是依照《土地登记规则》设定的程序,由使用权人提出申请,村委会负责组织地籍调查的完成,经初审签署意见后再逐级报政府审查批准。如此宅基登记程序类似于使用权审批,是村委会、乡政府、国土资源行政主管部门(以下简称国土部门)在县级政府统一领导下,各负其责、相互配合的系统工程,村委会的初审是不可或缺的环节,始终是登记程序中的行政责任人之一,与政府之间形成的行政隶属关系,属内部行为。宅基登记出现的认定事实不清、程序违法等引发的行政诉讼案件,村委会有不可推卸的责任。如果村委会认为宅基登记有错误,应遵照行政组织原则,通过内部程序逐级上报申请妥善处理。一般村委会的起诉,多出现在换届以后,应引以关注的是村委会依法选举换届只是成员的更替,其工作具有连续性、稳定性、整体性,没有国家政治制度的更替,应届村委会必须对往届的工作负责,各届之间不存在相互独立的自治权,新官不理旧事的观念是错误的。除非未经村委会申报,政府径行予以登记,否则村委会不具有原告主体资格。物权法、《登记办法》的相继实施,使宅基登记走出了纯粹行政管理的模式,舍去了行政强制的登记制度,由当事人直接向登记机关申请登记,取消了村委会的初审职能,村委会已不再是宅基登记程序中的行政责任人。如果认为政府的登记行为侵犯了村集体的合法权益,应当说已具备行政诉讼原告主体资格,可以代表村集体提起行政诉讼。
  (二)对被告的审查认定
  县级政府的被告资格。土地管理法第十一条规定:“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。”土地管理法实施条例第4条亦作了类似的规定。先前的《土地登记规则》18条、第19条规定,对土地权利人提出的登记申请,经乡级政府审核、村委会公告,其他关系人对登记审核结果未提出异议的,由县级以上政府批准后注册登记,颁发权属证书。《登记办法》第3条第2款,规定了申请人向国土部门提出土地登记申请,依法报县级以上政府登记造册,核发权利证书。第14条第2款以及第15条分别规定了国土主管部门在办理土地权属登记手续前,应当报经同级政府批准。土地登记簿加盖政府印章。上述一系列的法律规范,均表明宅基权属登记,由县级政府审查、批准后登记造册,核发宅基证。从法律层面上,县级政府始终行使着宅基使用权总登记、初始登记的最终批准权,是主宰宅基登记的行政主体。《若干解释》第19条规定:“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”遵照谁盖章谁负责的原则,县级政府在宅基登记案件中属适格被告无可争议。
  国土部门的被告资格。国土部门主要负责受理当事人的登记申请、对权属来源的审查、汇总材料,向县级政府报批。从形式上看,是负责登记簿的建立与证书颁发的具体操作,实际上是代县级政府行使职权。登记簿的建立与证书的颁发是登记程序的两个环节,均由县级政府盖章生效,自始就不存在国土部门登记、政府发证的分割状态。法律规范对县级政府土地登记行政主体的授权,象征着对其被告资格的界定,同时意味对国土部门被告资格的排除。登记程序启动后,国土部门如果在宅基登记的受理、初审环节,不依照《登记办法》第14条第2款之规定上报政府审批,无故拖延,超过第19条规定的期限而不能办理登记审查手续,引起行政诉讼的,则难辞其咎,是当然的被告。
  三、起诉期限与行政复议的衔接及举证原则
  (一)起诉期限与行政复议的衔接
  对宅基登记行政行为不服是否复议前置?行政复议法实施以后,因对宅基登记、颁证行为的属性认识不一,对其起诉是否属于复议前置曾引起热议,有的认为属于该法第三十条第一款规定的行政确认行为,应归类于复议前置案件,要求当事人先行复议;有的则认为当事人有权在复议与诉讼之间选择,因观点的不同而出现了同案不同判的局面。对此,《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》[法释(2003)5号]指出:“认为行政机关确认自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的,经行政复议后,才可以依法向人民法院提起行政诉讼”。如何理解该批复中的确认,土地登记是否属于确认仍见仁见智。有的学者认为,“行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明(或者否定)并予以宣告的具体行政行为。不动产确认登记就是登记机关应申请人申请,在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或者事实,并依法予以正式确认的行为。”{2}该观点与土地管理法第十一条规定的确认含义一致。2005年,最高法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》认为:“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’,是指当事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。”同时指出“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”该答复否认了行政机关对自然资源使用权登记、颁发证书行为的确认性质及复议前置程序,自然资源与宅基地之间是属种概念的逻辑关系。就该答复的效力而言,虽然不属司法解释,但居高临下,犹如司法解释的导向作用辐射全国法院,复议自此已不再是宅基登记诉讼案件的必经程序。
  当事人因选择复议而超过法定期限的起诉法院不应受理。因为选择行政复议并非必需,不产生复议前置的效力,既然选择了复议作为救济途径,就应当预见到原行政行为起诉期限被耽误的法律后果,属于当事人为此而自愿承担的风险。当事人在复议程序终结前就超过了对原行政行为的起诉期限,即丧失对该行为的诉讼救济,不属于法定的不可抗力或特殊事由;根据现行的法律规定,行政诉讼不存在中止、中断或者延长的情形,所以,丧失的起诉期限不能补救。当行政机关对复议申请决定不予受理后,实际上原行政争议并未经过复议,起诉期限应当从其知道或者应当知道原行政行为内容之日起计算,而不应从当事人知道复议决定之日起计算,更不应按照对复议决定不服的起诉期限计算。如果法院受理当事人按复议决定确定的期限对原行政行为起诉,等于以不服复议决定的起诉期限替代了对原行政行为的起诉期限,是对法定起诉期限人为地延长。
  (二)对原告的起诉是否超过法定期限的举证原则
  实践中,被告或第三人往往对原告的起诉期限提出异议。起诉期限的证据一般产生在登记程序当中或者以后,如总登记建立登记簿前或发证后的公告,登记后处理民事纠纷中的告知行为等,都是当事人得知登记的实质内容的时间。故此,掌握原告起诉期限证据的人或时间是不特定的,与制约行政执法先取证后决定的原则不能相提并论。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干规定》第4条第3款规定:“被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。”并未规定第三人认为原告超过起诉期限的由被告举证。《若干解释》第24条规定:“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张,……”但是,有的法官沿用审查被诉行政行为合法性的举证原则,不论是被告还是第三人对超过起诉期限的主张,均坚持由被告负举证责任,即使第三人在指定期限内的举证,也不予采信。任意扩大被告举证责任的范围,也是对第三人诉权的剥夺,同时对该类证据的产生时间武断的限制在登记或颁发证书以前,既没有法律依据,亦没有理论基础,属认识上的误区。故此,对原告是否超过起诉期限的举证,应贯彻谁主张谁举证的原则,且不受建立登记簿与颁证时间的制约。
  四、对宅基登记行政诉讼案件的实体审理
  宅基登记行政诉讼案件的实体审理中,宅基使用权的审批与登记程序、登记簿与使用权证书这两对法律关系容易混淆,时常导致法官扩大审查的范围或审非所诉。
  (一)农村宅基使用权审批与登记的关系
  宅基使用权的审批。法律依据:土地管理法第六十二条第三款规定:“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第4

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