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【期刊名称】 《中州学刊》
挑战与变革:国企混改与多层次国家股权控制体系
【英文标题】 Challenge and Change Mixed Ownership Reform of State-owned Enterprises and Multi level State Equity Control System
【作者】 徐晓松
【作者单位】 中国政法大学民商经济法学院{教授,博士生导师}
【分类】 公司法
【中文关键词】 国有企业混合所有制改革;国家特别股制度;国家股权控制体系
【英文关键词】 mixed ownership reform of state-owned enterprises; state special stock system; state equity control system
【文章编码】 1003-0751(2019)10-0053-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 10
【页码】 53
【摘要】

国有企业混合所有制改革是公司制改革的持续和深入,混改的过程将进一步使国有企业体制和国有资本监督管理体制改革向前推进。作为深化国有企业改革的重要举措,混合所有制改革对既有公司股权结构的影响,其所要求的不同性质股东和谐共处乃至其本身的顺利进行,均构成对以股份数量为基础的“一股一权”的单一国家股权控制方式的挑战。这在“商业类”国有企业混合所有制改革中表现得尤为突出。本着国家股权控制方式应当与其所承载的处于变动中的具体公共利益目标相匹配的思路,变革既有国有股权控制制度,通过国家特别股制度的设计,形成多层次的国家股权控制体系,是应对挑战的重要举措。

【英文摘要】

The reform of mixed ownership of state-owned enterprises is the continuation and deepening of the reform of corporatization. The process of mixed ownership reform will further push forward the reform of state-owned enterprise system as well as supervision and management system of state-owned capital. As an important measure to deepen the reform of state-owned enterprises, the impact of mixed ownership reform on the ownership structure, the harmonious coexistence of shareholders of different nature, and even the smooth progress of mixed ownership reform itself, all pose a challenge to the single state ownership control mode based on the number of shares and " one share one vote" principle. This is particularly prominent in the reform of mixed ownership of " commercial" state-owned enterprises. In line with the idea that the mode of state ownership control should be matched with the specific public interest objectives it bears in the process of change, it is an important measure to change the existing state-owned ownership control system and form a multi-level state ownership control system through the design of the state special stock system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1284230    
  

一、引言

自中国实行国有企业公司制改革以来,在绝对优势的股份数量基础上以“一股一权”规则控制并管理国有企业已经取代“国有国营”,成为国家实现其直接投资的公共利益目标的唯一途径。笔者此前的研究指出,面对国家股东行使重大事项决定权产生的“两权合一”问题,国家应在对不同国有企业与公共利益之间关系进行评估的基础上,通过不同股份种类的设计,建立多层次的政企关系。[1]随着国有企业混合所有制改革(为行文简洁,以下简称国企混改或混改)的推进,消除“一股一权”规则在实现国家股份所承载的公共利益方面的弊端,构建多层次国家股权控制体系,已经成为亟须应对的现实问题。对此,学界研究亟待深入。[2]

本文认为,作为深化国有企业改革的重要举措,混改对既有公司股权结构的影响,其所要求的不同所有制性质股东和谐共处乃至其本身的顺利进行,均构成对以股份数量为基础的“一股一权”的单一国家股权控制方式的挑战。这在“商业类”国企混改中表现得尤为突出。本着国家股权控制方式应当与其所承载的处于变动中的具体公共利益目标相匹配的思路,变革既有国有股权控制制度,通过国家特别股制度的设计,形成多层次的国家股权控制体系,是应对挑战的重要举措。

二、混合所有制改革:国有企业公司制改革的进一步深化

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“积极发展混合所有制经济”,并明确指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。什么是混合所有?这是研究混改对现行国家股权控制制度影响的一个基础性问题。在公司法层面,一般而言,股份公司所有制的模糊状态应当就是广义上的混合所有。但笔者认为,就当下中国而言,回答什么是混合所有的问题还应当在以下层面进行深入探究:在公司制改革基本完成之后,中国国有企业为什么还要进行混合所有制改革?二者有何不同?其间关系如何?

关于国企混改的目标,除上述《决定》指出的之外,2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将其具体表述为:“以促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”同年9月,《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》对混改的目标作了更加详细的表述:为应对日益激烈的国际竞争而健全企业法人治理结构,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短共同发展。[3]该意见还明确了国企混改的基本思路:一是分类推进混改,即稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的“商业类”国企混改,有效探索主业处于重要行业和关键领域的“商业类”国企混改;二是分层推进混改,即引导在子公司层面有序推进混改,探索在集团公司层面推进混改;三是鼓励包括非国有资本、集体所有制资本、外资等各类资本参与混改。[4]混改实践中,在主要采用改制上市方式混改[5]的同时,还采用了三种方式:一是通过股权转让、增资扩股、合资新设等方式,引入在业务、技术、管理等方面具有协同作用的战略投资者,做到互补互促,并实现国有资本有进有退;二是通过市场化重组等方式,围绕国有资本布局和企业发展战略,以双方自愿互利的市场化原则入股非国有企业,支持民营经济发展;三是通过基金投资方式,各类所有制资本共同出资成立股权投资基金开展项目投资,撬动社会资本,引导资本投向,增强资本流动性,促进国有经济的战略性调整。

至此,在国家政策和国企混改实践层面,我们可以这样理解国企混改的目标:通过各种不同性质资本在公司中的混合,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,最终在微观上使企业法人治理结构得以健全,在宏观上使国有经济布局得以优化,真正提高国有资本的活力和控制力。以此为基础,笔者认为可以在法律层面对国有企业公司制改革与混合所有制改革的关系作如下解读。

第一,根据我国现行《公司法

》,国有独资公司是国有企业的重要法律形态,因此,国有企业公司制改革的结果不必然是股份制或者混合所有制。而各国公司治理理论及实践形成的共识是:一人公司股权结构单一所导致的治理问题,使其成为一般公司治理结构的例外。笔者始终认为,作为一人有限公司在国有企业改革中运用的一个结果,国有独资公司制度无疑在推进中国国有企业公司化改革中居功甚伟,但处理国家股东与国有企业之间的关系始终是此类公司治理中的难题。[6]在实践中,由于独资公司股权关系及其内部控制的独特性,在国有资产监督管理体制改革尚不到位的情况下,旧的国有企业经营管理体制在一定程度上可以通过国家股权的行使而在国有独资公司框架内合法延续,导致其很难达到国有企业改革的预期目标。与之相较,混合所有制改革中虽然也会出现国家股份的绝对控制,但改革的结果排除了国有独资公司的存在。这一差异揭示出,混合所有制改革要实现的股权多元化是在一个公司中不同所有制性质股份的共存,这也是形成良好的公司治理结构的基础。在这个层面,此前国有企业公司制改革后的国有独资公司以及仅由国有企业法人之间共同出资举办的股份公司还不能算是真正意义上的股权多元化公司。因此可以断言,国企混改不完全等同于公司制改革。

第二,也是最为重要的,由于混改的目标是不同所有制性质资本之间共存意义上的股权多元化,是不同所有制性质资本的混合,所以混改必将使中国国有企业改革在以下方面向前推进。一是不同性质股东之间关系的处理将要求并促使公司治理结构走向规范化,在这个意义上,混合所有制改革从根本上触及了目前国有企业内部治理的老大难问题——国有资产授权经营体制尚未建立的情况下国有股权一股独大带来的国家股东对企业的超强控制;二是在经营目标基本一致的情况下,不同所有制性质的股权主体对投资回报的要求,将挑战公司制改革后仍然存在的国有公司经营管理人员权利、义务、责任的不统一,进而要求国有企业彻底抛弃与规范公司治理不相适应的企业经营管理制度,转而建立真正面向市场的企业高级管理人员权利、义务、责任相统一的制度。笔者认为,相关主体权利界限清晰且权利、义务、责任相统一,是构建公司制基础上国有资本经营的全部制度的核心理念,是国家股东从“管人、管事、管资本”向“主要管资本”过渡、从根本上解决长期以来饱受诟病的国有资本投资无人负责、效率低下问题的制度基础。

综上所述,笔者认为,国企混改是公司制改革的持续和深入,混改的过程将进一步使国有企业体制和国有资本监督管理体制改革向前推进。这一点正在目前的改革实践中初步显露出来。[7]但与此同时,混改也挑战了现行国家股权控制制度,变革将不可避免。

三、混合所有制改革对现行国家股权控制制度的挑战

既有理论研究及改革实践均表明,股东以股份数额为基础,通过利益与风险一致的表决权规则控制公司经营管理进而形成公司运作机制,使公司制能够被包括国家在内的不同所有制性质的投资者所利用。但与此同时,国家股东所追求的公共利益目标以及国家股权行使方式不同于私人股权的特性,注定了国家股权对公司的控制必然带来与一般公司不同的特殊公司治理问题。[8]这导致在采用公司形态经营国有资本的情况下,改革者必须始终致力于防范和去除国家股权控制的弊端。就中国而言,国有企业改革的最初背景是高度集中的计划经济体制,数量众多、分布领域广泛的国有企业是国民经济的基础。如前所述,这种特殊性决定了以股份数额为基础、一股一票的股东表决权规则成为国家股东控制公司、实现国有股权所承载的公共利益目标的基本和唯一的方式,也形成了当今中国国企与域外国企的一个重大区别。[9]与此相应,多年来国内学界对特别股制度的研究以及特别股制度在许多民营企业中的运用[10],均未能撼动既有的国家股权控制制度,对国有企业而言,《公司法》关于特别股制度的规定始终处于不可操作的原则状态。[11]但随着国企混改的进行,传统的以股份数额为基础的“一股一权”规则在实现国家股权控制方面的弊端将逐渐显露出来。

1.分类推进混改对国有公司股权结构的影响

2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出“分类推进国有企业改革”,并根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在社会经济发展中的作用、现状和需要,将国有企业划分为“公益”“商业”两大类。依据该指导意见,“公益类”国有企业以“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标”,“商业类”国有企业则“以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为目标”。从混合所有制改革对企业股权结构的影响来看,考虑到“公益类”国有企业所承载的具体公共利益目标,国家股权的绝对控制无疑应当是其实现经营目标的根本保障,而主业处于充分竞争行业和领域的“商业类”国有企业则成为混合所有制改革的重点。这也意味着,混改所带来的国家股权控制状况的变化在“商业类”国有企业中不仅必然会出现,而且是可以被接受的。

行文至此,本文触及一个重要问题:如何看待商业类”国有企业所承载的社会公共利益目标?自国有企业分类改革实施以来,学界较多研究了国有企业分类的意义,但并未对不同类型国有企业与公共利益之间的关系展开更深入的研究。笔者认为,就两类国有企业所承载的具体公共利益目标而言,“公益类”国有企业无疑最符合官方和学界对国有企业定位的共识,“商业类”国有企业则不然。笔者始终认为,从人类社会发展历史的角度,公共利益的具体内涵从来就不是恒定的,而是由不同社会发展阶段人类生存和发展的共同利益所决定的。[12]就一国而言,国有企业所承载的公共利益,其内涵和外延与经济社会发展水平及其所处的国际环境具有密切联系,因而国民经济中不同领域与具体公共利益之间的关系并非一成不变。[13]基于此,面对历经40年改革仍具有较大体量、较宽分布领域的中国国有企业,如果我们承认公共利益需求是国家(政府)直接投资的目标,那么国有企业是否应当存在于某一行业或领域,就取决于中国目前经济社会发展阶段该行业或领域与公共利益之间的关系,这种关系存在与否将决定国有资本在该行业或领域的进或退。由此可以推论,将国有企业划分为“公益类”和“商业类”,首先表明“商业类”国有企业也应该为公共利益而存在,我们切不可因其被划分为“商业类”而简单认为此类国有企业必定要退出国民经济;其次,将国有企业划分为“公益”和“商业”两类,在一定意义上表明两类国有企业所承载的具体公共利益目标不同。笔者认为,从中国国有企业改革历史以及未来发展的角度,可以说,“公益类”国有企业所承载的公共利益在内涵上相对传统,因而比较稳定,“商业类”国有企业则因受社会经济发展及国际经济政治


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