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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
人民监督员制度的运行与完善
【作者】 卞建林褚宁
【作者单位】 中国政法大学诉讼法学研究院中国政法大学刑事司法学院
【分类】 法院
【中文关键词】 监督效力;监督范围;选任方式;法制化;知情权
【文章编码】 1004-9428(2014)01-0068-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 1
【页码】 68
【摘要】

通过对人民监督员制度运行情况的调研发现,该制度的运行中充满了矛盾。在人民监督员制度的定位、人民监督员的监督范围、选任方式等方面都存在很大争议,使该制度的发展陷入了困局。应在厘清相关理论问题和总结实践经验的基础上,推进该制度的立法进程,确立合理的人民监督员选任程序,保障人民监督员的知情权,并根据刑诉法的修改合理拓展监督范围。

【全文】法宝引证码CLI.A.1182232    
  导言
  党的十八大报告提出,要“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”这是我们党从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度作出的重大战略部署。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步明确了深化司法体制改革的具体要求,我国的司法改革随之掀开新的篇章。
  作为深化检察改革的任务之一,人民监督员制度是我国弘扬司法民主、推进检察改革的重要举措,对加强检察机关的自身监督、规范检察人员的执法司法行为发挥了积极作用。该项制度的创立与施行,不仅弥补了长期以来检察机关办理职务犯罪案件缺乏外部监督的不足,促进检察机关严格依法办案,也为人民群众参与司法工作、促进司法公正开拓了新的路径。然而,溢美之词难掩制度自身的缺陷,在基层检察院实务工作中,人民监督员制度日益被边缘化、花瓶化,滑向虚置。为切实了解人民监督员制度的实际运行状况,以便发现问题,分析原因,寻找对策,我们承担了最高人民检察院重点课题“人民监督员制度实证研究”,对人民监督员制度运行现状进行了较为广泛深入的调查研究,并对关涉人民监督员制度的若干理论问题予以了探索,本文拟对有关情况与成果予以梳理剖析。
  一、人民监督员制度实证研究项目调研情况
  2010年10月28日最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》),旨在扭转人民监督员制度运行中的种种缺陷。《规定》施行至今已经三年,适逢新刑诉法及《人民检察院刑事讼诉规则(试行)》相继出台。本课题选取了S省、Y省检察机关,以及B市、BZ市ZP县、C市、D市、L市、LF市Z县、M市、S市、T市、Z市E区十家检察机关(以下简称“两省十市检察机关”)展开调研,以问卷调查、采集数据与个别访谈为主要研究方法,考察了人民监督员制度运行十年来的情况,特别针对《规定》出台前后人民监督员制度的运行状况进行了比较研究,从人民监督员制度的定位、人民监督员的监督范围、选任方式以及配套制度同步化进程等方面探讨了《规定》出台后对制度运行起到的促进作用及存在的弊病,以期为人民监督员制度的进一步完善提供实证资料和数据支持。
  课题组于2013年7月1日至8月31日期间对两省十市检察机关进行了调研,采用统计档案、问卷、访谈等形式。实证调研部分问卷分为人民监督员管理机构版本、检察机关办案人员版本以及人民监督员调查版本,从不同角度对人民监督员制度施行至今的效果,以及存在的问题进行了归纳梳理。课题组于调研期间向人民监督员涉及主体包括人民监督员管理办公室、检察机关办案人员(含承办过人民监督员监督的案件与未承办过人民监督员监督的案件两类对象)、人民监督员发放了调查问卷。其中接受问卷调查的人民监督员管理机构为39家{1},回收的有效问卷为39份;检察机关办案人员273份,回收有效问卷273份;人民监督员169人,回收有效问卷169份。针对人民监督员存在的各种问题,课题组专门选择了C市、D市、L市E区人民检察院的人民监督员管理机关、相关办案人员、人民监督员进行了访谈。
  二、人民监督员制度运行效果的评价
  如何评价人民监督员制度施行的效果一直是困扰实务部门与学界的问题。据最高检有关同志介绍,单纯以人民监督员参与监督案件的数量以及被采纳率作为评判人民监督员制度施行效果的依据已被摒弃。{2}目前的评价机制多停留于宏观层面,如从人民监督员制度对执法办案质量的提高促进、对检察干警规范执法办案意识的提升、以及是否符合机制设计的初衷等层面加以考量。
  从监督案件数量看,人民监督员制度施行近10年来取得显著成效。根据高检院人民监督员办公室提供的数据,截至2013年7月,全国检察机关先后选任人民监督员48040人次,人民监督员共监督“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”(2010年10月全面推行后不再纳入人民监督员监督范围)、“拟撤销案件”和“拟不起诉”等三类职务犯罪案件41166件,其中不同意检察机关拟处理意见的1996件,检察机关采纳人民监督员意见的1066件(见“图表一”)。对“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”、“超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的”、“违法搜查、扣押、冻结或违法处理扣押、冻结款物的”、“应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的”、“检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的”等五种情形提出监督意见近2000件,绝大多数已经办结并向人民监督员反馈。
  (图略)
  图表一
  为了对人民监督员制度施行效果获取相对客观的评价数据,课题组采用了问卷调查与个别访谈相结合的方式,问卷调查对象分为自评与他评两组群体。前者由人民监督员以参与主体身份对制度进行自评,后者则由检察系统内部较为了解人民监督员监督案件情形的办案人员对制度进行他评。通过数据反馈,课题组发现了一些有趣的现象:离婚不离婚是人家自己的事
  现象一:数据调查与个别访谈形成悖论。人民监督员以及办案人员对制度施行效果的总体评价呈正面积极态势。55%(123人)的受访人民监督员认为人民监督员制度施行效果非常好,40%(78人)的人民监督员选择运行效果一般。61.90%(169人)的办案人员认为效果一般,20.80%(57人)的办案人员认为效果非常好,仅有2.93%(8人)的办案人员认为运行效果不理想(见“图表二”)。根据数据反馈,课题组可以得出的结论为:人民监督员制度运行虽存在问题但总体效果尚可。
  (图略)
  图表二
  然而,课题组在选取C市、D市、L市E区检察院所进行的访谈中,却无一不从人民监督员以及办案人员处感受到他们对于人民监督员制度施行效果的疑虑及其未来发展的担忧。受访对象大多认为人民监督员制度目前承担的宣示、宣传作用大于实质功效,边缘化程度日益严重。特别在市级以上检察机关,人民监督员几乎处于虚置状态,甚至有办案人员对本院人民监督员制度几乎一无所知。
  现象二:检察机关采纳人民监督员监督意见比例保持增长态势。自2003年至2010年,“两省十市检察机关”人民监督员共监督案件1690件,其中人民监督员对办案人员拟处理意见提出异议的55件,占监督案件的3.25%。人民监督员对拟处理意见提出异议的案件中,检察机关采纳意见21件,占38.2%(见“图表三”)。2011年至2013年7月,“两省十市检察机关”人民监督员共监督案件478件,其中人民监督员对办案人员拟处理意见提出异议的40件,占监督案件的8.37%。人民监督员对拟处理意见提出异议的案件中,检察机关采纳意见29件,占72.5%(见“图表四”)。通过数据判断,2010年《规定》出台后人民监督员在监督案件方面较从前呈现出更高的热情,对检察机关原拟定意见提出异议的比例增幅为5.12%,而检察机关面对人民监督员提出的异议呈较强肯认态度,采纳比例上升了34.3%。
  (图略)
  图表三
  现象三:案件监督数量在不同地区及城市差距较大。在S省的调研活动中,课题组得到的一组数据从间接层面证明了人民监督员运行效果中的掣肘部分。以S省各市检察院人民监督员监督案件数量为例,接受调查的C市208件、X市128件、S市110件、P市39件、J市34件、L县15件、Y区24件、Z市13件、D县3件、A县1件、ZG市0件。从案件监督数量看,同一省份内不同地区的人民监督员制度开展情况呈明显差异。开展情况最佳的C市监督案件数量占至全省的34.44%,若将其他几个主力城市X市、S市的监督总量加进来,则占整个S省人民监督员监督案件总量的73.84%。其余案件则以迅速递减的方式四散于其他各地市,尤为引人注意的是其中A县1件、ZG市0件(见“图表五”)。
  现象四:人民监督员制度适用最多的两类案件恰为办案人员最排斥人民监督员监督的案件。如前述数据反映,自人民监督员制度施行以来,“拟不起诉”与“拟撤销案件”的两种情况便成为了人民监督员制度发挥功能的主要阵地。2003年至2010年,“两省十市检察机关”的人民监督员共监
  (图略)
  图表四
  (图略)
  图表五
  督拟不起诉案件1007件,占监督案件总量62.4%;监督拟撤销案件531件,占监督案件总量的32.9%。2011年至2013年7月,人民监督员共监督拟不起诉案件297件,占56.3%;监督拟撤销案件156件,占监督案件总数的29.5%。不难看出,这两类案件成为人民监督员监督案件中的绝对主力。然而,课题组在进行问卷调查中发现了一种怪像,即人民监督员发挥功能越多的领域反而成为检察机关办案人员“攻击”最多的目标之一。关于“现有不宜由人民监督员进行监督”的案件调查中,高达26.1%与24.9%的办案人员选择了这两种类型的案件。在人民监督员办案数量数据统计中排名最靠前的两类案件,也在办案人员最排斥人民监督员参与监督的案件类型中位居前位。
  调查至此,数据呈现给我们的人民监督员制度似乎是一个完全的矛盾体,在数据显示检察机关对人民监督员意见的采纳率呈增长态势,我们应当对该制度的施行效果拍手称颂时,访谈却反映出这是一项日益边缘化的制度;当我们为某些地区案件监督数量不断上升感到欣慰时,却有一些地区用“0”监督率回应了我们对该制度的乐观态度;当人民监督员监督的拟不起诉、拟撤销案件占监督案件总数的八、九成时,办案人员却希望将这两类案件纳入取消监督的范围之列。调研为我们呈现出的乱象,恰是人民监督员制度运行至今尴尬与矛盾的困境之真实写照。
  三、人民监督员制度发展困局剖析
  (一)关于人民监督员制度定位的争论
  要对人民监督员制度予以准确定位,需厘清以下问题:
  其一,人民监督员制度存在的必要性。上述实证研究立体、完整地呈现出了人民监督员制度运行的基本情况,伴随着赞许喝彩,也夹裹着质疑与争议。一方面,人民监督员制度作为独具中国特色的社会主义法制建设的创举,彰显了我国人权保障的巨大成就,另一方面,该制度也背负着欠缺法理、法律依据,形式意义远胜于实质意义等种种非议。有些学者甚至担心某些地区为了规避人民监督员制度,将本应作出不逮捕、不起诉决定的案件作出相反处理决定,从而将人民监督员制度推向了违法办案“推手”的危险境地。{3}学界为此曾一度出现了对人民监督员制度存在必要性的质疑。然而,任何一项新制度的诞生与培育都需要时间与宽容。十年实践,人民监督员制度在理论层面适当回应了困扰检察机关的“谁来监督监督者”的质疑,使我国人民主权的宪政理念在检察制度中以具体制度的形式得以呈现,其设计宗旨紧密贴合我国公民参与司法活动的民主潮流。
  从深化我国新一轮司法改革层面分析,人民监督员制度更具有重大意义:首先,人民监督员制度的践行是公民参与司法的具体表现形式。有学者提出,单纯依靠司法体制自身改革的力量,解决司法不公、司法公信力降低等问题已略显疲态。让社会民众参与司法,并做到了解、影响、监督进而改良司法,不失为司法改革的另一有益途径。{4}人民监督员制度作为一项完善检察机关自侦案件接受外部监督的改革举措,体现出检察工作机制中的群众参与性,是公民参与司法的重要表现形态。其次,人民监督员制度的发展是司法改革蕴藏的价值诉求的体现。现代法治语境下,司法改革的目的即为“确立一种合理的司法体制以实现通过司法所追求的调控社会的功能,中国司法制度改革的目的也正是为了使司法体制更加趋于合理”{5}。人民监督员制度的产生,一方面解决了一段时期以来人民群众反映集中的检察机关办理职务犯罪案件缺乏外部监督的问题,给人民群众参与司法工作开拓了新平台,另一方面也为监督检察机关严格办案、发挥人民群众促进司法公正的重要作用增加了一项保障。最后,深化人民监督员制度改革是党的群众路线在检察实践中的具体体现。群众路线的开展是推进中国特色社会主义伟大事业的重大举措,群众路线的具体工作方法是“从群众中来,到群众中去”,做到虚心向人民群众学习,向群众做调查工作,然后将从群众中集中起来的意见回馈到群众中去。人民监督员制度的具体实施为,让一部分公民以人民监督员的身份对具体个案行使监督权,针对国家司法权行使中出现的问题行使批评、建议权,同时包含了某些特殊情形下的控告检举权和申诉权,最终由司法机关指定部门汇总人民监督员对所监督案件的各种意见,作出决定。人民监督员制度是人民群众基于宪法赋予的权利,并为实现这些权利实施的监督,体现了人民对司法活动的直接监督,也是党的群众路线在检察工作中的具体体现。
  其二,人民监督员监督权的属性及效力。2010年《规定》取消了上一级人民检察院关于人民监督员对检委会决定异议的复核程序,将人民监督员监督效力的问题再次推向争议。笔者以为,关于监督效力的争论实为对人民监督员权利属性的探究。普遍观点认为:“力”则刚,“利”则柔。当学者们在“力”与“利”之间徘徊犹豫时,有观点指出人民监督员行使的监督权为“准公权”,即公民权利属性向国家公权力的转化形态,{6}因此仍应具有刚性约束力。然而,这种将介入国家司法活动的公民权利演变为公权力的论断是否成立呢?有学者指出,公民权作为一种复合性权利,需要其每个组成要素分别与相应的制度机构联系,方能使每种权利获得现实的保障,即以某种载体作为其实现的物质条件。然而,该具体的制度并不为此而改变了公民权利的属性,从而将其由权利转化为权力。{7}人民监督员制度为公民参与司法提供了载体,但公民权并未因此转化成为公权力。
  此外,有观点认为,人民监督员制度是运用社会外部权利对国家权力进行制约的体现,为此具有“体外监督”的趋势。所谓体外监督,具体表现为监督的内容、范围、方式、程序以及效力方面,应当由法律明确赋予,并具有确定性与强制性,换言之,监督应具有刚性效力。对此观点,笔者持怀疑态度,理由如下:首先,从实践中的运行机制分析,人民监督员制度仍在现有检察体制内发挥作用,是检察机关完善自我管理和监督机制的举措,{8}具备检察机关“

  ······谨防骗子

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