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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
新一轮检察改革中的重点问题
【作者】 陈卫东程永峰【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 检察院
【中文关键词】 检察改革;检察一体;检察官独立;人民监督员;检察职能司法化
【文章编码】 1004-9428(2014)01-0079-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 1
【页码】 79
【摘要】

为建立公正、高效、权威的检察体制,实现依法公正独立行使检察权,新一轮检察改革应当更加紧密地结合检察权运行规律和检察实践。其中,独立行使检察权不仅意味着检察机关在外部要独立于其他国家机关,而且意味着检察官的适当独立,应当在坚持检察一体化的同时,探索完善检察官独立办案制度并实现检察长指令的法治化。要进一步优化检察机关诉讼职能、诉讼监督职能和诉讼救济职能的关系,根据检察职能司法化的要求,通过听证的方式履行诉讼救济职能。而在职务犯罪侦查上,应当从纵向、横向两个层面推进侦查一体化。

【全文】法宝引证码CLI.A.1182238    
  新一轮司法体制改革即将开启,身处变革创新时代的中国检察机关,也面临着改革的压力。作为司法体制改革的重要组成部分,检察改革应当在司法改革的整体背景下推进,并与其他改革全面统筹、相互协调。具体到检察改革如何进行,则是个见仁见智的问题,或许会有不同看法,但总的原则应当是检察改革必须立足于检察规律,确保检察权依法独立公正行使,实现检察制度运行的公正、高效与权威。
  一、独立行使检察权的问题
  独立行使检察权,是自检察制度被引入以来就一直没有停止争论的话题,论者的焦点主要集中在检察权行使是否需要独立、检察权如何独立行使等方面。在讨论检察权独立行使的时候,总是绕不开究竟是检察机关整体独立还是检察官自身独立,抑或是二者兼而有之的问题。我国传统上认为独立行使检察权只是检察机关整体独立后依法行使检察权,并不是说检察权是独立于统一的国家权力之外的一种权力,而是说检察机关在代表权力机关行使这项权力时,只服从法律,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。据此,我国宪法和刑事诉讼法都只确认检察机关独立行使检察权,对于检察官独立行使检察权则只字不提。但是在近几年的司法改革过程中,各地开始尝试着在办案上赋予检察官更多独立性,使其或多或少地具有了检察官独立行使检察权的意蕴,也引发了一些争议。十八届三中全会公报又一次强调要确保独立行使检察权,使这一问题再次浮出水面,有必要对此予以重新解读。
  按照一般的界定,检察机关是客观公正义务的履行者,检察官是公正的代名词。德国学者罗克信指出:当初构想出检察官的目的,自始乃责令其作为“法治国之栋梁”及“政治自由之支柱”。{1}萨维尼认为:“检察官承担着作为法律守护人的光荣使命,既要追诉犯罪,又要保护受压迫者,要援助一切受国家法律保护的人民。”{2}基于这种地位界定,世界各国都普遍赋予检察机关和检察官独立的法律地位。例如,英国虽然对检察权独立进行限制严格,但其1985年通过的《刑事起诉法》仍明确规定检察机关统一行使职权,且在财政经费上保障其独立行使起诉权,其于2002年7月发表的白皮书《所有人的正义》再次强调,要确保“法官、检察官的独立性。”{3}法国法律则规定,检察院的首长在没有上级命令的情况下或者不顾上级的命令,仍然可以进行追诉,并且在没有上级指令或者不顾其已接到的指令而开始进行的追诉,仍然是合法的、有效的;反过来,即使检察院的首长已接到下达的命令,如其仍然拒绝进行追诉,上级则不得取代他们,并替代他们进行追诉。{4}葡萄牙《检察署组织法》规定,“检察署独立于其他中央及地方政权机构,享有独立的地位。”{5}《意大利刑事诉讼法》第53条规定,在庭审中,检察官完全独立自主地行使职权。{6}日本《检察厅法》第4条及第6条规定,检察官是为了国家,对检察事务,自行决定国家的意思,并对外部具有表示权限的机关。{7}可见,基于对检察权的地位界定,各国都普遍规定检察机关应当独立行使检察权,有的甚至直接将检察官作为独立行使检察权的主体。
  应当说,我国基于对检察权独立行使的传统理解,明确检察机关整体独立的做法符合各国共识,但是,在检察机关内部,检察官在具体行使各项检察权能时能不能独立则见仁见智,导致对检察权独立行使问题认识不一。笔者认为,检察权独立行使或检察独立应从三个层面予以理解。第一,从国家权力的角度上去理解,检察独立与司法独立一样,是一种国家权力的结构原则,即检察权所应有的独立的宪法法律地位。第二,从制度意义上去理解,检察独立即法律制度所规定的各种保障检察权独立的措施。这里包括三个不同视角的制度意义。一是外在制度意义上的独立,主要指检察机关与权力机关、行政机关、社会舆论等之间的关系,要求检察机关在适用法律时,应与社会舆论、权力机关、行政机关保持适度的距离以实现独立。二是内在制度意义上的独立,主要指检察机关内部关系,包括上下级之间、机关与个人之间等内在的权力与权力、权力与权利的关系,一般表现为机关独立和检察官个人独立之间的关系。三是司法体制意义上的独立,主要是将检察权独立置于整个司法体制之中看待。第三,从精神信仰意义上去理解,检察权独立不应仅仅停留在国家权力的结构层面和制度保障层面,还应体现为一种人类对独立自由意志的关爱和尊重,以及对检察权独立所蕴含的法治精神的信仰。这是检察权独立的至高境界,也是检察权独立不可或缺的精神要素。{8}
  基于以上内容,笔者认为,首先,检察权作为国家权力的一种,在现有政治体制之下,由人民代表大会产生,并自觉接受监督,而且宪法也明确地将检察机关定位为法律监督机关,强调检察机关要独立行使检察权,因此在我国,检察权独立的法律依据不存在问题。其次,在制度意义层面,我们应从内外部两方面对检察独立进行考量。第一,检察机关与权力机关、行政机关以及法院之间的关系;第二,在检察机关内部,上下级检察机关、检察机关与检察官之间的关系,这是检察独立的重要环节。从当前情况来看,制约检察权独立行使的主要问题就是没有处理好这两种关系,导致检察权运行机制存在弊端。一方面,检察权的运行过于行政化,检察官在办案时需经层层审批,最终由检察长或检委会决定,检察官的独立程度很低;另一方面,由于检察机关在财政、人事等方面受制于地方政府,检察决定的作出、检察建议的提出都要适当考虑地方影响,检察权在某种程度上已趋于地方化。因此,当下推进检察改革,实现检察权独立行使的关键就是要建立确保办案者不受内外因素的不当干预,独立依据事实和法律作出决定的制度,并正确处理好与检察长和检委会的关系。与作为国家权力的独立和信仰层面上的独立相比,制度意义上的独立在某种程度上可以起到立竿见影的效果。通过制度设计来彰显检察权作为一种国家权力的独立,并强化制度实践层面的回应和落实,有助于将理论和理念层面的检察独立具体化为现实操作,而在长时间的信守和践行中,检察独立精神的养成也会指日可待。正是考虑到制度层面检察独立的重要性,十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》特意从微观层面对构建检察独立的保障制度提出了要求,即改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全检察官统一招录、有序交流,逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全检察官职业保障制度。这些举措,旨在助力检察机关摆脱对地方政府人财物的依赖并阻隔地方利益对检察机关独立办案的不当影响,使检察机关真正成为共和国的检察机关,真正做到“以事实为根据,以法律为准绳”,实现检察独立。当然,这些举措如何具体落实尚有继续讨论的空间,但其在制度层面保障检察独立的价值却是毋庸置疑的。再次,从信仰层面看,检察权独立的制度生成和实现最为核心的应是检察官独立精神的养成。这种独立之精神,不仅应体现在检察官自身将独立精神深深烙刻在自己的内心并主导具体个案的办理,而且还需要社会大众对这种检察独立精神的信仰。检察官自身独立精神之养成,在很大程度上取决于检察官所处的外部环境,如检察体制问题、检察职务经费保障问题、检察官人事财物独立问题等。因此,这种精神价值层面的检察独立的确立,看似飘渺虚幻,实则完全可以通过具体的制度保障予以实现。而社会大众对检察独立法治精神的信仰,不仅需要继续加大普法宣传的力度,而且还应通过个案扩大影响,通过客观中立地行使检察权,提升检察机关的地位、树立检察官客观公正的形象。
  二、检察权行使的制约机制问题来自北大法宝
  权力具有扩张性,任何权力都容易被滥用,检察权也不例外。强调检察权的独立性,并不代表其不受任何制约。在检察一体化的指引下,我国关于检察权行使的制约机制,理所当然地被理解为检察机关与行政机关、法院之间的权力运行制约机制。在现有宪法语境下,检察机关是法律监督机关,其所行使的检察权也被视为是法律监督权,因此,检察机关在处理与行政机关甚至审判机关的关系时往往也以监督者的身份出现,尤其是追诉行为与审判行为在法庭审理中交汇时,如果出现了不利于实现追诉效果的情况,检察机关往往希望以法律监督机关的身份影响审判结果。但稍加简单考察即可发现,不管是西方国家实行的三权分立制度还是我国宪法和刑事诉讼法规定的“三机关”关系,都比较强调三个机关之间的分工与制约,反而没有“监督”的意思,但为什么我们总是习惯于谈论检察机关是监督而不是制约其他机关呢?这的确是一个非常有意思的问题。很显然,监督和制约存在着显著的区别。在权力运行的关系里,监督往往是单向的,而制约却是双向的;监督更多地意味着存在不平等关系权力运行的引导与修正,而制约却是在平等权力主体之间的相互规制与约束;监督意味着监督者不受被监督者的约束,而制约却往往带来被制约者的反向制约。{9}可能正是基于这种差距,检察机关才更倾向于监督者的身份而非其他,但这也导致检察机关始终面临“谁来监督监督者”的非难。到目前为止,尽管检察机关采取了很多强化内部监督制约力度的措施,使得检察机关所行使的各项权能之间的制约达到了很高的程度,但外界仍对这一问题抱有一丝疑虑。事实上,从有权力必有制约的现代法治精神来看,检察机关作为法律监督机关,通过行使法律监督权对审判权等权力加以监督制约,在我国无疑具有正当性;但同时,检察权本身作为一种权力,其行使过程同样应当接受制约,以保证检察权能始终朝着公平、公正的方向运作。正是基于这一考虑,我国在强调由检察机关行使法律监督权对其他公权力进行监督制约的情况下,又在刑事诉讼中将“互相制约”作为公、检、法三者的关系之一,其目的就在于明确检察机关也应适当接受制约。这一点长期以来受到忽视,需要在继续推进检察改革的过程中予以适当注意,探索适合国情的检察权行使制约机制。
  检察权行使制约机制当首推人民监督员制度。这是最高人民检察院在地方检察机关试点的基础上,于2004年在全国推广的一项体现司法民主化、社会化的制度,其目的在于引入外部监督尤其是人民群众的监督,促使检察权行使过程更加透明、规范,进一步提高检察权的社会认同度。自实施以来,人民监督员制度取得了良好的效果,也赢得了社会公众的广泛支持。特别是在办理职务犯罪案件过程中,检察机关主动接受人民监督员的监督,有效保障了被追诉人的各项诉讼权利,提高了职务犯罪案件办理的规范化程度。最高人民检察院曹建明检察长在2013年10月22日作《最高人民检察院关于反贪污贿赂工作情况报告》时就指出,各级检察机关共“选任18140名人民监督员,对查办贪污贿赂等职务犯罪案件中应当立案而不立案、拟撤销案件、拟不起诉等‘七种情形’进行监督。2008年以来,共将13265件贪污贿赂犯罪案件提交人民监督员监督。”{10}但是在实践中,由于缺乏法律依据,而且其监督缺乏刚性,再加上人民监督员由检察机关自己选任,人民监督员制度也面临一些问题。作为检察机关主动强化外部监督,消除有关“谁来监督监督者”质疑的积极尝试,人民监督员制度有其独特价值,我们认为应当对其予以进一步优化,毕竟这是代表民意、顺应时代潮流的制度创新。具体而言,首先应把人民监督员制度上升到国家法律规定的高度,实现人民监督员制度的立法化;其次,改造人民监督员的工作机制,强调由人民监督员委员会集体对检察权的运行过程进行监督,即组建人民监督员资源库,在监督特定事项时当场遴选,抽取若干人组成人民监督员委员会集体行使监督权;最后,赋予人民监督员的意见以法律约束力,明确落实人民监督员监督意见的程序及不履行的后果,确保其监督能落到实处。
  检察权的外部制约机制还包括其他机关对检察机关的适当制约,即按照刑事诉讼法有关三机关“互相制约”的规定,明确检察机关与其他机关尤其是与人民法院之间,应该避免单纯的监督,而应走向双向的制约。一来这是落实有关法律规定的应有之义,二来适当强化对检察权的制约也是建设法治国家的必由之路,因为在任何一个法治国家,都不可能存在一个不受制约的权力,而检察机关主动推行人民监督员制度、强化外界监督制约本身已经表明,检察机关已经意识到外部制约的重要性和独特价值。实际上,强调检察机关在诉讼中与法院双向制约,并不会削弱检察机关的固有地位,相反却有助于推进检察权行使的透明化,进一步提高检察公信力。正是基于这种认识,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》才从推进法治中国建设的高度,强调健全司法权力互相制约机制。至于这种监督如何展开,我们认为,在控审分离原则的支配下,检察机关和法院的诉讼角色分别为公诉方与裁判者,检察机关对法院的制约更多地表现为起诉内容对审判的制约,即起诉的事实限制了审判的对象;{11}法院对检察机关的制约则表现在对起诉事实及证据的认定和评价上,即在评价证据的基础上认定事实,然后通过对被告人定罪量刑肯定检察机关的公诉行为,或者通过作出无罪判决而予以否定。事实上,那些“实行检察官独立行使职权的国家,检察权行使的效果明显好于我国,其原因就在于他们构建了一套完善的监督制约机制,……将检察官的权力置于法院的监督制约之下”。{12}这种双向制约机制的构建与完善,是两机关实现自身独立、发挥自身职能,为我国刑事法治化建设作出应有贡献的前提,也是十八届三中全会公报要求“确保依法独立公正行使审判权检察权”的题中之义。
  三、检察官办案责任制的问题
  无论如何设定检察权,具体检察权能的行使都必须落实给具体的检察官。可以说,检察官是检察权能的具体承载者,其如何运用检察权能直接决定了检察权的运行效果。在我国,检察机关在办理具体案件时采用层级审批制,使得检察官对上级的依附性渐渐凸显,不利于检察官客观公正地行使职权,也加剧了检察权行使的行政化倾向。在此背景之下,各地纷纷展开了旨在适当促进检察官独立的改革,如上海市人民检察院推行的“主任检察官制度”、{13}上海市金山区人民检察院推行的“等级公诉人制度”、{14}北京市海淀区人民检察院推行的“主诉检察官办案制”{15}以及深圳市福田区人民检察院推行的“专员制”{16}等。主任检察官制度借鉴了台湾地区的做法,指在检察长及检委会领导下,检察官对授权范围内的案件独立行使决定权,并承担相应办案责任;主诉检察官就是依照一定条件和程序产生的、依法相对独立履行审查起诉、出庭支持公诉,并承担相应责任的检察官,{17}其在弱化检察机关办案方式的行政化,促进办案方式的司法化方面起到了一定积极意义。{18}而专员制则基于淡化检察权行使的行政色彩的考虑,要求以“办案专员”为主体办理案件,简化办案审批环节,减少管理层级,强化检察执行力,从而优化了检察人员配置,增强了办案力量。
  上述改革试图在一体化的检察体制内,开辟出专属于检察官的独立办案空间,意在通过给予检察官适当的独立性,提高检察官的办案效率并在独立范围内承担责任,克服目前层级审批制的办案模式所导致的检察权运行日渐行政化的弊端。可以说,这种尝试对于解决层级审批办案方式的效率不高、责任不明的问题具有独到的优势。无论是主任检察官制度,还是主诉检察官制度,或者是主办检察官制度,其共通之处在于将部分业务精湛、经验丰富的检察官独立出来,以其为核心组成固定的办案组,在检察长或检委会的授权下独立地办理案件,并在其职权范围内就案件办理情况承担责任。相比于传统的检察办案方式,这种方式突出了检察官个人在案件办理上的主导

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